Відставка уряду РФ: у чому сенс конституційних змін Володимира Путіна

Усе, що потрібно знати про майбутні перестановки президента Росії.

За один день, 15 січня, у Росії відбулася низка несподіваних і масштабних політичних змін. У своєму щорічному посланні Федеральним зборам (його завчасно перенесли з весни на січень) президент РФ Володимир Путін анонсував пакет конституційних поправок, організацію референдуму для їх затвердження та відправив у відставку уряд Дмитра Медведєва.

Багато українських спостерігачів цей захід викликав змішані емоції. Мало хто в Україні взагалі зрозумів, що сталося і що хотів сказати Путін, оголошуючи всі ці «чудові перетворення». Більше того, інформаційний простір в Україні був переповнений численними повідомленнями внутрішньополітичного характеру у зв'язку зі скандалом навколо «плівок Гончарука».

Для України це має важливе значення не лише тому, що Росія — наш ворог і супротивник, а й у контексті глобальних трендів та стрімко змінюваного міжнародного середовища, яке й змушує правлячі еліти йти на такі ініціативи у світовому марафоні за домінуючі позиції в наступну епоху.

Що сказав Путін у посланні Федеральним зборам

Послання президента РФ Федеральним зборам — це щорічне звернення глави держави до парламенту, до його обох палат: Державної думи та Ради Федерації. Послання — це не просто виступ, а ще й програмно-політичний документ, який висловлює волю та бачення президента на найближчі роки, його стратегічний курс розвитку держави.

Це не унікальна російська традиція. Подібні заходи проводять і в США (щорічний виступ президента США перед Конгресом «Про стан країни»), у Великобританії («тронна мова» монарха), у Білорусі (звернення президента Білорусі до білоруського народу і Національних зборів Республіки), на Філіппінах (звернення президента до нації). Перше послання Федеральним зборам РФ у її нинішньому вигляді озвучив президент Борис Єльцин у лютому 1994 року. Інститут звернень глав держав до парламентів існує і в Україні.

Половина промови Володимира Путіна була присвячена питанням демографії та міграційної політики РФ. Не секрет, що Росія страждає від тієї самої недуги, яка вдарила і по інших країнах Східної Європи: зниження рівня народжуваності, масова еміграція, зменшення слов'янської частини населення Росії, відтік трудових ресурсів. Вперше за останні роки президент РФ публічно визнав наявність цих проблем і навіть довго говорив про необхідність вирішувати це питання.

Друга половина промови Путіна була присвячена, власне, конституційним змінам, які викликали суспільно-політичний резонанс і за якими послідувала негайна відставка уряду Дмитра Медведєва.

Що за пакет конституційних поправок

Це набір змін до Конституції РФ, який запропонував Володимир Путін в межах змін політичної системи країни, спрямованих на запуск транзиту влади — побудову системи «після Путіна» у 2024 році, коли закінчується строк його повноважень. Пакет поправок Путіна виглядає так.

1. Посилення ролі Думи.
2. Посилення ролі Конституційного суду.
3. Обмеження повноважень президента.
4. Закріплення конституційної ролі Держради.
5. Збільшення політичної ваги губернаторів.
6. Розширення повноважень Ради Федерації.
7. Збільшення вимог до кандидата в президенти РФ.

Посилення ролі Думи. Нижня палата російського парламенту вперше отримає можливість брати участь у формуванні уряду, зокрема затверджувати і погоджувати кандидатури прем'єр-міністра і членів Кабміну. Це суттєво збільшить політичну вагу партії влади і дасть простір для розвитку партійного будівництва, а новий прем'єр залежатиме від більшої кількості еліт, ніж зараз, коли президент РФ вирішує все і лише консультується з парламентом.

Посилення ролі Конституційного суду. Згідно з ініціативами Путіна, Конституція РФ отримає пріоритет над нормами міжнародного права «у тих питаннях, де вони суперечать основоположним конституційним нормам». На практиці це означатиме, що будь-які рішення Європейського суду з прав людини, інших міжнародних і регіональних організацій зможуть ігноруватися Росією через «невідповідність Конституції». Більше того, будь-який міжнародний договір відтепер можна буде оскаржити в Конституційному суді, навіть після його ратифікації парламентом, але до підписання президентом РФ. Таке посилення Конституційного суду — явна компенсація за посилення повноважень парламенту і потенційний запобіжник проти ймовірних амбіцій наступного після Путіна президента, якщо він захоче грати самостійну гру, зокрема на зовнішній арені.

Обмеження повноважень президента. Одне з найцікавіших нововведень, оголошених Путіним — це обмеження строків перебування президента на посаді. Наступний президент зможе залишатися на своїй посаді не більше двох строків узагалі (слово «поспіль» буде прибрано), а отже нового Володимира Путіна на 20+ років з перервою в шість років більше не буде. Крім того, президент втрачає можливість самостійно призначати і затверджувати прем'єр-міністра, міністрів і заступників міністрів, як це відбувається зараз. Йому доведеться консультуватися з Державною думою (партією влади) і Радою Федерації (яка матиме вплив на відбір кандидатів у силові структури). Ці обмеження президента — удар Путіна на випередження, щоб його наступник не став другим Путіним, а був поставлений у жорсткі інституційні рамки, де йому доведеться лавірувати між різними центрами ваги (Держдума, Рада Федерації, Держрада, Конституційний суд).

Закріплення конституційної ролі Держради. Державна рада — нова інституція, яку Путін планує ввести в нову політичну конфігурацію влади. Цей орган було створено ще у 2000 році, до нього увійшли в основному губернатори російських регіонів, деякі члени уряду (на розсуд президента), керівники державних банків і представники державного великого капіталу. Втім, протягом останніх 17 років цей орган був лише консультативним, звичайним майданчиком, де губернатори могли поспілкуватися з президентом РФ (така собі компенсація регіонам за боротьбу з їхніми автономіями, яку почав Путін у 2000 році). Судячи з усього, саме в Держраду (яку нині очолює Путін) і перейде президент Росії після закінчення свого президентського строку у 2024 році. Іншими словами, його ініціатива щодо Держради дає змогу з упевненістю припустити, що після 2024 року він президентом РФ уже не збирається бути, а буде шукати наступника. Посада голови Держради, повноваження якої посилюються після поправок до Конституції, стане для Путіна закулісною тіньовою посадою, щоб він продовжував координувати російську політику, зберігаючи свою спадщину і колишній стратегічний курс уже в новій політичній реальності. Правда, саме політична вага Держради і широта її повноважень є головною інтригою всієї конституційної реформи.

Збільшення політичної ваги губернаторів. Тут усе просто. Губернатори російських регіонів входять до Держради, яку очолює Путін. Із посиленням ролі та повноважень Держради (на яку ніхто не зможе впливати), із перетворенням її на де-факто політичну надбудову для міжінституційної координації вага і голоси губернаторів посилюватимуться, так само як і контроль над ними з боку голови Держради.

Розширення повноважень Ради Федерації. У запропонованих Путіним поправках Рада Федерації (до якої входять представники регіонів) і спікер Ради Федерації отримують можливість погоджувати кандидатури керівників силових відомств і прокурорів регіонів. Крім того, пропонується наділити Раду Федерації правом ініціювати (за погодженням із президентом) відсторонення суддів Конституційного і Верховного судів від посад. Такі повноваження дозволять створити певні обмеження для вищих національних судів (підводячи риску під їхньою незалежністю) і підсилити координуючу роль тієї ж Держради (до якої входять губернатори регіонів, що представлені в Раді Федерації).

Збільшення вимог до кандидата в президенти РФ. У своєму виступі Путін підкреслив, що вимоги до кандидатів будуть посилюватися. Тепер президентом РФ може стати громадянин Росії, який 25 років прожив у країні і не має іншого громадянства, окрім російського, або посвідок на проживання в інших країнах. Загалом, ці зміни закріплюють репатріацію російських еліт, яка почалася у 2014 році після загострення глобального протистояння РФ і Заходу. Крім того, посилення вимог відсікає представників прозахідної ліберальної опозиції від доступу до вищих посад влади, які мали або мають посвідки на проживання в інших країнах або отримували гранти від західних організацій.

У чому сенс відставки всього уряду

Відставка уряду Дмитра Медведєва — це спроба розчистити політичне поле для нового покоління російських політиків, потенційного наступника Путіна (Медведєв, судячи з усього, ним більше не є) і для скидання політичної токсичності уряду, адже саме Медведєв і кілька його міністрів залишаються найнепопулярнішими лідерами в Росії. У травні 2018 року, згідно з соціологічними опитуваннями, велика частина росіян була розчарована повторним затвердженням Медведєва на посаді прем'єр-міністра.

Те, що Дмитрію Медведєву створили окрему посаду заступника голови Ради безпеки РФ (не плутати з секретарем Ради безпеки, яким є Микола Патрушев), який очолюється Путіним, свідчить про те, що президент вирішив тримати свого молодшого партнера на «короткому повідку» і не відпускати у вільне плавання. Крім того, ця закулісна посада, з одного боку, не применшує репутації колишнього прем'єр-міністра і колишнього президента, але й дозволяє поставити його в політично «безпечну» нішу.

Хто такий цей новий прем'єр-міністр РФ

Михаїл Мішустін — колишній голова Федеральної податкової служби. Він мало відомий за межами вузьких кіл політичних еліт. Однак ті, хто його знає, відзначають, що новий голова уряду — сильний і ефективний менеджер, технократ, апаратник. Він є рівновіддаленим від усіх полюсів влади в Росії.

Мішустін не походить із кооперативу «Озеро» (дачний споживчий кооператив у Карелії, заснований Путіним та його друзями у 1996 році, після чого всі вони потрапили до влади), не є вихідцем із «команди петербуржців» (близьке коло друзів Путіна, коли він був заступником мера Санкт-Петербурга), не належить до силового крила російського істеблішменту (ФСБ, ГРУ, прокуратура, армія) і не пов'язаний з президентом через його контррозвідувальне минуле. Мішустін на 12 років молодший за Путіна і є представником саме наступного покоління російських політиків.

Перебуваючи на чолі ФНС РФ, починаючи з 2010 року, він зумів домогтися чималих успіхів, що й показувало його як досить умілого управлінця і реформатора. В умовах зростання податкового навантаження у 2010–2019 роках бізнес і громадяни загалом залишаються задоволені взаємодією з податковими службами держави.

Відділення ФНС у РФ за Мішустіна справді змінилися: з'явилася електронна черга, прискорилися процеси обробки інформації, удосконалилася система подання декларацій, було впроваджено цифрові технології (фанатом яких є сам Мішустін). Усе це забезпечило зростання збирання податків у середньому на 17% щорічно.

На посаді прем'єр-міністра Михаїл Мішустін має навести лад із видатковими статтями федерального бюджету, зокрема тими, що стосуються національних проєктів, які ніяк не виходить нормально реалізувати на рівні регіонів (крадіжки, корупція, лінь, неефективність місцевої влади). В останні роки Рахункова палата РФ під проводом Олексія Кудріна часто критикувала уряд і парламент за провали нацпроєктів у регіонах і за нецільове використання державних коштів. Тепер на посаді прем'єра буде Мішустін — ідейний соратник Кудріна.

Для зовнішніх еліт Мішустін — типовий ліберал-реформатор, не помічений у будь-яких одіозних схемах, скандальних рішеннях чи провокаційних діях. Він має широкі контакти з міжнародними донорами, особливо у сфері IT-технологій — понад 15 років працював у великому бізнесі, пов'язаному з цифровізацією та комп'ютерними технологіями.

Чому Кадиров пішов у відставку

Глава Чечні Рамзан Кадиров написав офіційну заяву про тимчасовий відхід з керівної посади «через непрацездатність», призначивши тимчасово виконувачем обов'язків замість себе голову чеченського уряду Муслима Хучієва.

Це не означає повноцінної відставки Кадирова, але може свідчити про те, що він перейде на іншу посаду разом із поступовим відходом Володимира Путіна з посади президента РФ.

Зрештою, Путін не може дозволити собі завершити транзит влади, залишивши Кадирова на своєму місці, побоюючись його надмірного посилення. Ходять чутки, що Кадирову можуть запропонувати посаду повноважного представника президента РФ за кордоном, щоб зберегти над ним контроль і заодно не залишати в Чечні.

Що все це означає для зовнішньої політики РФ найближчими роками

Після тривалого часу Володимир Путін повернувся до внутрішньої політики, щоб нарешті зайнятися питанням наступності своєї влади і забезпеченням плавного політичного транзиту з метою зберегти свою спадщину і майбутнє. Це матиме далекосяжні наслідки для російської зовнішньої політики. Певною мірою міжнародне середовище саме вплинуло на наміри президента РФ розпочати конституційний процес.

Наприклад, той самий Європейський суд з прав людини, резолюції Генасамблеї ООН, декларації Ради з прав людини або Ради Європи. Усе це Росія офіційно відкидатиме на користь національних законів.

Ініціативи президента Путіна дають зрозуміти, що Росія готується вийти на «глобальну угоду» із Заходом. Їй життєво необхідно досягти принципових проміжних домовленостей з європейцями та американцями щодо майбутніх контурів світової архітектури безпеки. Але для цього потрібно консолідувати ресурси, знизити токсичність свого іміджу для західних партнерів. А досягти цього можна, усунувши непопулярних старих політиків і поставивши технократів, сірих апаратників, які зосередяться на внутрішніх перетвореннях і стабілізації політичного устрою РФ.

На зовнішній арені Росія й надалі демонструватиме конструктивність і готовність вирішувати світові проблеми в координації із Заходом, розморожуючи старі конфлікти і втручаючись у нові заради розширення геополітичних майданчиків для подальших глобальних торгів з Європою та США.

Найяскравіші приклади посилення Росії за рахунок подібної політики — інтервенція в Сирію у 2015–2018 роках, досягнення перемир'я в Лівії на початку 2020 року, активізація переговорів щодо Донбасу наприкінці 2019 року і консенсус щодо кризи в Молдові у червні 2019 року.

Для України трансформація Росії означає початок гонки за те, хто першим адаптується до стрімко змінюваного міжнародного середовища, що й визначатиме першість тієї чи іншої сторони, а також її могутність у новій світовій системі. Україні важливо почати роботу зі створення власного функціонала у світі, виходячи з якого необхідно провести власну реформу політичних і соціальних інституцій. Інакше посилення РФ послабить нашу позицію і призведе до поступової поразки у протистоянні з Москвою.