Démission du gouvernement russe : quel est le sens des réformes constitutionnelles de Vladimir Poutine

Tout ce qu'il faut savoir sur les remaniements à venir au sommet de l'État russe.

En une seule journée, le 15 janvier, la Russie a connu une série de changements politiques inattendus et de grande ampleur. Dans son discours annuel devant l'Assemblée fédérale (dont la date avait été avancée du printemps à janvier), le président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine a annoncé un ensemble d'amendements constitutionnels, l'organisation d'un référendum pour les approuver, et a démis le gouvernement de Dmitri Medvedev.

Pour de nombreux observateurs ukrainiens, cet événement a suscité des sentiments mêlés. Peu de gens en Ukraine ont vraiment compris ce qui s'était passé et ce que voulait dire Poutine en annonçant toutes ces merveilleuses transformations. De plus, l'espace informationnel ukrainien était saturé de nombreux messages de politique intérieure liés au scandale autour des « enregistrements de Honcharuk ».

Pour l'Ukraine, cela revêt une grande importance, non seulement parce que la Russie est notre ennemi et adversaire, mais aussi dans le contexte des tendances mondiales et d'un environnement international en rapide mutation, qui oblige précisément les élites au pouvoir à prendre de telles initiatives dans le marathon mondial pour des positions dominantes à la prochaine époque.

Ce qu'a dit Poutine dans son discours devant l'Assemblée fédérale

Le discours du président de la Fédération de Russie devant l'Assemblée fédérale est une allocution annuelle du chef de l'État devant le Parlement, devant ses deux chambres : la Douma d'État et le Conseil de la Fédération. Ce discours n'est pas seulement une intervention, mais aussi un document programmatique et politique, qui exprime la volonté et la vision du président pour les années à venir, son cap stratégique de développement de l'État.

Ce n'est pas une tradition propre à la Russie. Des événements similaires ont lieu aux États-Unis (le discours annuel du président américain devant le Congrès sur l'« état de l'Union »), au Royaume-Uni (le « discours du trône » du monarque), en Biélorussie (l'adresse du président biélorusse au peuple biélorusse et à l'Assemblée nationale de la République), aux Philippines (l'allocution du président à la nation). Le premier discours devant l'Assemblée fédérale de la RF dans sa forme actuelle a été prononcé par le président Boris Eltsine en février 1994. L'institution des adresses des chefs d'État aux parlements existe également en Ukraine.

La moitié du discours de Vladimir Poutine était consacrée aux questions de démographie et de politique migratoire de la Russie. Il n'est un secret pour personne que la Russie souffre du même mal qui a frappé les autres pays d'Europe de l'Est : baisse de la natalité, émigration massive, diminution de la part slave de la population russe, fuite des ressources de main-d'œuvre. Pour la première fois depuis plusieurs années, le président de la RF a publiquement reconnu l'existence de ces problèmes et a même longuement parlé de la nécessité de les résoudre.

La seconde moitié du discours de Poutine était consacrée, en réalité, aux amendements constitutionnels, qui ont provoqué une résonance socio-politique et qui ont été suivis de la démission immédiate du gouvernement de Dmitri Medvedev.

Que contient le paquet d'amendements constitutionnels

Il s'agit d'un ensemble de modifications de la Constitution de la Fédération de Russie, proposé par Vladimir Poutine dans le cadre de changements du système politique du pays visant à lancer la transition du pouvoir, c'est-à-dire la mise en place d'un système « après Poutine » en 2024, date à laquelle son mandat présidentiel arrive à échéance. Le paquet d'amendements de Poutine se présente comme suit.

1. Renforcement du rôle de la Douma d'État.
2. Renforcement du rôle de la Cour constitutionnelle.
3. Limitation des pouvoirs du président.
4. Consécration constitutionnelle du rôle du Conseil d'État.
5. Augmentation du poids politique des gouverneurs.
6. Élargissement des pouvoirs du Conseil de la Fédération.
7. Renforcement des exigences envers le candidat à la présidence de la Fédération de Russie.

Renforcement du rôle de la Douma d'État. La chambre basse du Parlement russe obtiendra pour la première fois la possibilité de participer à la formation du gouvernement, notamment en approuvant et en validant les candidatures du Premier ministre et des membres du cabinet. Cela augmentera sensiblement le poids politique du parti au pouvoir et offrira un espace pour le développement de la construction partisane, tandis que le nouveau Premier ministre dépendra d'un plus grand nombre d'élites qu'aujourd'hui, où le président de la RF décide de tout et ne fait que consulter le Parlement.

Renforcement du rôle de la Cour constitutionnelle. Selon les initiatives de Poutine, la Constitution de la RF aura la primauté sur les normes du droit international « dans les questions où elles contredisent les normes constitutionnelles fondamentales ». En pratique, cela signifiera que toutes les décisions de la Cour européenne des droits de l'homme et d'autres organisations internationales et régionales pourront être ignorées par la Russie au motif de « non-conformité à la Constitution ». De plus, tout traité international pourra désormais être contesté devant la Cour constitutionnelle, même après sa ratification par le Parlement, mais avant sa signature par le président de la RF. Un tel renforcement de la Cour constitutionnelle est une compensation évidente du renforcement des pouvoirs du Parlement et un garde-fou potentiel contre les ambitions éventuelles du président qui succédera à Poutine, s'il voulait jouer une partition indépendante, notamment sur la scène extérieure.

Limitation des pouvoirs du président. L'une des innovations les plus intéressantes annoncées par Poutine est la limitation de la durée du mandat présidentiel. Le président suivant ne pourra pas rester à son poste pendant plus de deux mandats au total (le mot « consécutifs » sera supprimé), ce qui signifie qu'il n'y aura plus de nouveau Vladimir Poutine pendant plus de 20 ans avec une interruption de six ans. De plus, le président perd la possibilité de nommer et de confirmer de manière autonome le Premier ministre, les ministres et les vice-ministres, comme c'est le cas actuellement. Il devra consulter la Douma d'État (le parti au pouvoir) et le Conseil de la Fédération (qui aura une influence sur la sélection des candidats aux structures de force). Ces limitations des pouvoirs présidentiels sont un coup préventif de Poutine, pour que son successeur ne devienne pas un second Poutine, mais soit placé dans un cadre institutionnel rigide, où il devra louvoyer entre différents centres de gravité (Douma d'État, Conseil de la Fédération, Conseil d'État, Cour constitutionnelle).

Consécration constitutionnelle du rôle du Conseil d'État. Le Conseil d'État est une nouvelle institution que Poutine prévoit d'intégrer dans la nouvelle configuration politique du pouvoir. Cet organe avait été créé dès 2000 et regroupait principalement les gouverneurs des régions russes, certains membres du gouvernement (au gré du président), les dirigeants des banques d'État et les représentants du grand capital public. Toutefois, au cours des 17 dernières années, cet organe n'a été qu'un organe consultatif, une simple plateforme où les gouverneurs pouvaient échanger avec le président de la RF (une sorte de compensation accordée aux régions pour la lutte contre leur autonomie, lancée par Poutine en 2000). Selon toute vraisemblance, c'est précisément vers le Conseil d'État (actuellement présidé par Poutine) que le président de Russie se dirigera après la fin de son mandat présidentiel en 2024. En d'autres termes, son initiative concernant le Conseil d'État permet d'avancer avec assurance qu'après 2024 il ne compte plus être président de la RF, mais chercher un successeur. Le poste de président du Conseil d'État, dont les pouvoirs sont renforcés par les amendements à la Constitution, deviendra pour Poutine une fonction occulte, afin qu'il continue à coordonner la politique russe, en préservant son héritage et son cap stratégique antérieur, mais dans la nouvelle réalité politique. En fait, c'est précisément le poids politique du Conseil d'État et l'étendue de ses pouvoirs qui constituent l'intrigue principale de toute la réforme constitutionnelle.

Augmentation du poids politique des gouverneurs. Ici tout est simple. Les gouverneurs des régions russes siègent au Conseil d'État, présidé par Poutine. Avec le renforcement du rôle et des pouvoirs du Conseil d'État (sur lequel personne ne pourra exercer d'influence), avec sa transformation en superstructure politique de facto pour la coordination interinstitutionnelle, le poids et la voix des gouverneurs augmenteront, tout comme le contrôle exercé sur eux par le président du Conseil d'État.

Élargissement des pouvoirs du Conseil de la Fédération. Dans les amendements proposés par Poutine, le Conseil de la Fédération (qui regroupe les représentants des régions) et le président du Conseil de la Fédération obtiennent la possibilité d'approuver les candidatures aux postes de chefs des organes de force et de procureurs régionaux. Par ailleurs, il est proposé de donner au Conseil de la Fédération le droit d'engager (en accord avec le président) la révocation de juges de la Cour constitutionnelle et de la Cour suprême. De tels pouvoirs permettront de créer certaines contraintes pour les plus hautes juridictions nationales (mettant un terme à leur indépendance) et de renforcer le rôle de coordination du même Conseil d'État (qui regroupe les gouverneurs des régions représentées au Conseil de la Fédération).

Renforcement des exigences envers le candidat à la présidence de la Fédération de Russie. Dans son discours, Poutine a souligné que les exigences envers les candidats seraient durcies. Désormais, le président de la RF pourra être un citoyen russe ayant vécu 25 ans dans le pays, n'ayant pas d'autre nationalité que la russe, ni de titres de séjour dans d'autres pays. En principe, ces modifications consacrent le rapatriement des élites russes, qui a commencé en 2014 après l'aggravation de l'affrontement mondial entre la RF et l'Occident. Par ailleurs, ce durcissement des exigences écarte de l'accès aux plus hauts postes du pouvoir les représentants de l'opposition libérale prooccidentale qui avaient ou ont des titres de séjour dans d'autres pays, ou qui ont reçu des subventions d'organisations occidentales.

Quel est le sens de la démission de l'ensemble du gouvernement

La démission du gouvernement de Dmitri Medvedev est une tentative de dégager le champ politique pour une nouvelle génération de dirigeants russes, un successeur potentiel de Poutine (Medvedev, à en juger par les apparences, n'en est plus un) et de se débarrasser de la toxicité politique du gouvernement, car ce sont précisément Medvedev et plusieurs de ses ministres qui restent les dirigeants les plus impopulaires de Russie. En mai 2018, selon des sondages sociologiques , la majorité des Russes était déçue par la reconduction de Medvedev au poste de Premier ministre.

Le fait que Dmitri Medvedev se soit vu créer un poste spécial de secrétaire adjoint du Conseil de sécurité de la RF (à ne pas confondre avec le secrétaire du Conseil de sécurité, qui est Nikolaï Patrouchev), placé sous la présidence de Poutine, indique que le président a décidé de tenir son cadet en « laisse courte » et de ne pas le laisser voguer librement. Par ailleurs, ce poste occulte, d'un côté, ne nuit pas à la réputation de l'ancien Premier ministre et ex-président, mais permet aussi de le placer dans une niche « sûre » sur le plan politique.

Qui est ce nouveau Premier ministre de la Fédération de Russie

Mikhaïl Michoustine est l'ancien chef du Service fédéral des impôts. Il est peu connu en dehors des cercles restreints des élites politiques. Cependant, ceux qui le connaissent soulignent que le nouveau chef du gouvernement est un manager fort et efficace, un technocrate, un apparatchik. Il est équidistant de tous les pôles du pouvoir en Russie.

Michoustine ne vient pas de la coopérative « Ozero » (coopérative de datcha située en Carélie, fondée par Poutine et ses amis en 1996, après quoi ils ont tous accédé au pouvoir), il n'est pas issu de la « équipe de Saint-Pétersbourg » (le cercle d'amis proches de Poutine lorsqu'il était adjoint au maire de Saint-Pétersbourg), n'appartient pas à l'aile des forces de l'establishment russe (FSB, GRU, parquet, armée) et n'est pas lié au président par son passé de contre-espion. Michoustine a 12 ans de moins que Poutine et représente précisément la génération suivante des responsables politiques russes.

Pendant son mandat à la tête du FNS, à partir de 2010, il a su obtenir des succès considérables, ce qui le révélait comme un gestionnaire et un réformateur très compétent. Dans un contexte d'augmentation de la charge fiscale entre 2010 et 2019, les entreprises et les citoyens restent globalement satisfaits de leurs relations avec les services fiscaux de l'État.

Les bureaux du FNS en Russie se sont réellement transformés sous Michoustine : une file d'attente électronique est apparue, le traitement de l'information s'est accéléré, le système de dépôt des déclarations a été amélioré, des technologies numériques ont été introduites (dont Michoustine lui-même est un fervent adepte). Tout cela a permis une hausse de la collecte des impôts en moyenne de 17 % par an.

À la tête du gouvernement, Mikhaïl Michoustine devra mettre de l'ordre dans les postes de dépenses du budget fédéral, notamment ceux liés aux projets nationaux, que l'on n'arrive pas à mettre correctement en œuvre au niveau des régions (vols, corruption, paresse, inefficacité des autorités locales). Ces dernières années, la Chambre des comptes de la RF, sous la présidence d'Alexeï Koudrine, a souvent critiqué le gouvernement et le Parlement pour l'échec des projets nationaux dans les régions et pour l'utilisation non ciblée des fonds publics. Désormais, le poste de Premier ministre sera occupé par Michoustine, un compagnon d'idées de Koudrine.

Pour les élites extérieures, Michoustine est un libéral-réformateur typique, qui n'a été mêlé à aucun schéma scandaleux, à aucune décision controversée ni à aucune action provocatrice. Il possède de vastes contacts avec des bailleurs de fonds internationaux, notamment dans le domaine des technologies informatiques : il a travaillé plus de 15 ans dans de grandes entreprises liées à la numérisation et aux technologies informatiques.

Pourquoi Kadyrov a démissionné

Le chef de la Tchétchénie, Ramzan Kadyrov, a rédigé une déclaration officielle sur son départ temporaire de son poste de direction « pour cause d'incapacité de travail », en désignant comme intérimaire à sa place le président du gouvernement tchétchène, Mouslim Khoutchiev.

Cela ne signifie pas une démission complète de Kadyrov, mais peut indiquer qu'il occupera un autre poste, parallèlement au retrait progressif de Vladimir Poutine du poste de président de la RF.

En fin de compte, Poutine ne peut pas se permettre d'achever la transition du pouvoir en laissant Kadyrov à sa place, de crainte qu'il ne se renforce excessivement. Selon des rumeurs, on pourrait proposer à Kadyrov le poste de représentant plénipotentiaire du président de la RF à l'étranger, afin de conserver le contrôle sur lui et de ne pas le laisser en Tchétchénie.

Qu'est-ce que tout cela signifie pour la politique extérieure de la RF dans les années à venir

Après une longue période, Vladimir Poutine est revenu à la politique intérieure, pour s'occuper enfin de la question de la succession de son pouvoir et assurer une transition politique en douceur, afin de préserver son héritage et son avenir. Cela aura des conséquences de grande portée pour la politique extérieure russe. Dans une certaine mesure, l'environnement international a lui-même influencé les intentions du président de la RF de lancer le processus constitutionnel.

Par exemple, la Cour européenne des droits de l'homme, les résolutions de l'Assemblée générale de l'ONU, les déclarations du Conseil des droits de l'homme ou du Conseil de l'Europe. La Russie va officiellement rejeter tout cela au profit des lois nationales.

Les initiatives du président Poutine montrent clairement que la Russie se prépare à conclure un « accord global » avec l'Occident. Il lui est vital de parvenir à des accords de principe intermédiaires avec les Européens et les Américains sur les futurs contours de l'architecture mondiale de sécurité. Mais pour cela, il faut consolider les ressources et réduire la toxicité de son image auprès des partenaires occidentaux. Et cela peut être atteint en écartant les politiciens impopulaires et anciens, et en nommant des technocrates, des apparatchiks gris, qui se concentreront sur les transformations intérieures et la stabilisation du système politique de la RF.

Sur la scène extérieure, la Russie continuera à faire preuve de constructivité et de disposition à résoudre les problèmes mondiaux en coordination avec l'Occident, en dégelant les vieux conflits et en s'immisçant dans de nouveaux afin d'élargir les plateformes géopolitiques pour de futures négociations mondiales avec l'Europe et les États-Unis.

Les exemples les plus frappants du renforcement de la Russie grâce à une telle politique sont l'intervention en Syrie en 2015-2018, la réalisation d'un cessez-le-feu en Libye au début de 2020, la relance des négociations sur le Donbass à la fin de 2019 et le consensus sur la crise en Moldavie en juin 2019.

Pour l'Ukraine, la transformation de la Russie signifie le début d'une course à celui qui s'adaptera le premier à un environnement international en rapide mutation, ce qui déterminera la primauté de l'un ou l'autre camp, ainsi que sa puissance dans le nouveau système mondial. Il est important pour l'Ukraine de commencer à travailler à la création de sa propre fonction dans le monde, à partir de laquelle il faudra mener une réforme propre des institutions politiques et sociales. Sinon, le renforcement de la RF affaiblira notre position et conduira à une défaite progressive dans l'affrontement avec Moscou.