러시아 정부 총사퇴: 블라디미르 푸틴 헌법 개정안의 의미

러시아 대통령의 임박한 권력 재편에 관해 알아야 할 모든 것.

하루 사이인 1월 15일 러시아에서는 예상치 못한 대규모 정치 변화가 줄줄이 일어났다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령은 연방의회에 보낸 연례 연설(당초 봄에서 1월로 앞당겨 진행됨)에서 헌법 개정안 패키지와 이를 승인하기 위한 국민투표 실시를 발표했고, 드미트리 메드베데프 정부를 사임시켰다.

우크라이나의 많은 관측통들은 이 사안에 복잡한 감정을 드러냈다. 우크라이나에서는 무슨 일이 일어났는지, 그리고 푸틴이 이 모든 ‘놀라운 변화’를 발표하며 무엇을 말하려 했는지 제대로 이해한 사람이 거의 없었다. 게다가 우크라이나 정보 공간은 ‘고차루크 녹음 파일’ 스캔들과 관련된 수많은 국내 정치 소식으로 가득 차 있었다.

우크라이나에게 이것은 중요한 의미를 가진다. 러시아가 우리의 적이자 대립하는 상대이기 때문만이 아니라, 세계적 흐름과 급변하는 국제 환경의 맥락에서, 그리고 그러한 환경이 차기 시대의 지배적 지위를 놓고 벌이는 세계적 마라톤에서 통치 엘리트들로 하여금 이러한 구상을 추진하도록 만드는 측면에서도 그렇다.

푸틴이 연방의회 연설에서 한 말

러시아 대통령의 연방의회 연설은 국가 원수가 매년 의회, 즉 국가두마와 연방평의회 두 원내 모두에 하는 연례 발언이다. 연설은 단순한 발언이 아니라, 대통령의 의지와 향후 몇 년에 대한 구상, 그리고 국가 발전의 전략적 노선을 담은 정책·정치 문건이기도 하다.

이것은 러시아만의 고유한 전통이 아니다. 미국(대통령의 의회 연두교서 ‘국가의 상태’), 영국(군주의 ‘왕좌 연설’), 벨라루스(대통령의 벨라루스 국민 및 공화국 국민회의에 대한 연설), 필리핀(국민에 대한 대통령 연설) 등에서도 유사한 행사가 열린다. 현재 형태의 러시아 연방의회 첫 연설은 1994년 2월 보리스 옐친 대통령이 했다. 국가 원수가 의회에 연설하는 제도는 우크라이나에도 존재한다.

블라디미르 푸틴 연설의 절반은 러시아의 인구통계와 이민 정책 문제에 할애되었다. 비밀이 아니지만, 러시아는 동유럽 여러 국가를 강타한 것과 같은 병폐를 겪고 있다. 출생률 하락, 대량 이민, 러시아 인구 중 슬라브계 비율 감소, 노동 자원 유출이다. 최근 몇 년 사이 처음으로 러시아 대통령은 이러한 문제의 존재를 공개적으로 인정했고, 이 문제를 해결해야 할 필요성에 대해 오랫동안 이야기했다.

푸틴 연설의 나머지 절반은 할애되었다. 사회정치적 반향을 일으킨 헌법 개정에 관한 내용이었고, 이어서 드미트리 메드베데프 정부의 즉각적인 사퇴가 뒤따랐다.

헌법 개정안 패키지는 무엇인가

이것은 블라디미르 푸틴이 국가 정치체제 변화의 틀 안에서 제안한 러시아 헌법 개정안 묶음으로, 권력 이양을 시작하기 위한 것이다. 즉 2024년 푸틴의 임기가 끝나는 때에 맞춰 ‘푸틴 이후’ 체제를 짜는 것이다. 푸틴의 개정안 패키지는 다음과 같다.

1. 국가두마의 역할 강화.
2. 헌법재판소의 역할 강화.
3. 대통령 권한 제한.
4. 국가평의회의 헌법적 역할 명문화.
5. 주지사들의 정치적 비중 확대.
6. 연방평의회 권한 확대.
7. 러시아 대통령 후보 자격 요건 강화.

국가두마의 역할 강화. 하원인 러시아 의회는 처음으로 정부 구성에 참여할 권한, 특히 총리와 내각 구성원 후보를 승인하고 동의할 권한을 갖게 된다. 이는 집권당의 정치적 비중을 크게 높이고 정당 건설의 공간을 열어 줄 것이며, 새 총리는 대통령이 모든 것을 결정하고 의회와는 협의만 하는 지금보다 더 많은 엘리트에게 의존하게 될 것이다.

헌법재판소의 역할 강화. 푸틴의 구상에 따르면 러시아 헌법은 ‘기본 헌법 규범과 모순되는 경우’에 한해 국제법 규범보다 우선하게 된다. 실제로 이는 유럽인권재판소, 기타 국제 및 지역 기구의 모든 결정을 ‘헌법에 맞지 않는다’는 이유로 러시아가 무시할 수 있음을 뜻하게 된다. 나아가 어떤 국제조약이든 이제 의회의 비준 이후, 그러나 대통령의 서명 이전이라면 헌법재판소에 이의를 제기할 수 있게 된다. 이러한 헌법재판소 강화는 의회 권한 강화에 대한 명백한 보상이자, 특히 대외 무대에서 독자 행보를 하려는 푸틴 이후 대통령의 잠재적 야심을 억제하는 잠재적 안전장치다.

대통령 권한 제한. 푸틴이 밝힌 가장 흥미로운 새 제도 중 하나는 대통령 재임 기간의 제한이다. 다음 대통령은 원칙적으로 최대 두 번의 임기만 자리를 유지할 수 있으며(‘연속’이라는 단어는 삭제됨), 따라서 중간에 6년의 공백을 둔 20년 이상 집권하는 새로운 블라디미르 푸틴은 더 이상 나오지 않게 된다. 또한 대통령은 현재처럼 총리, 장관, 차관을 독자적으로 임명하고 승인할 권한을 잃는다. 대통령은 국가두마(집권당) 및 연방평의회(강력 기관 후보 선정에 영향력을 가질 기관)와 협의해야 한다. 이러한 대통령 권한 제한은 푸틴의 선제 타격으로, 그의 후계자가 ‘제2의 푸틴’이 되지 않고 국가두마, 연방평의회, 국가평의회, 헌법재판소 등 여러 권력 중심 사이에서 줄타기를 해야 하는 엄격한 제도적 틀 속에 놓이도록 하려는 것이다.

국가평의회의 헌법적 역할 명문화. 국가평의회는 푸틴이 새로운 정치 권력 구도에 도입하려는 신설 기관이다. 이 기관은 2000년에 창설되었으며, 주로 러시아 지역 주지사, 일부 정부 인사(대통령 재량), 국립은행장, 국가 대기업 대표들로 구성되었다. 그러나 지난 17년 동안 이 기관은 단순한 자문 기구, 즉 주지사들이 대통령과 만날 수 있는 평범한 플랫폼에 불과했다(2000년 푸틴이 시작한 지역 자치에 대한 투쟁에 대한 일종의 지역 보상이었다). 짐작건대 대통령은 2024년 임기가 끝난 뒤 현재 푸틴이 이끌고 있는 국가평의회로 옮겨갈 것이다. 즉 이 구상은 2024년 이후 그가 더 이상 대통령직을 맡을 생각이 없고 후계자를 찾을 것이라고 충분히 추정하게 한다. 헌법 개정 이후 권한이 강화될 국가평의회 의장직은 푸틴에게 막후의 그림자 직책이 되어, 그가 자신의 유산과 기존 전략 노선을 새로운 정치 현실 속에서도 유지하며 러시아 정책을 계속 조율할 수 있게 할 것이다. 사실 헌법 개정 전체에서 가장 큰 관심사는 바로 국가평의회의 정치적 비중과 권한의 폭이다.

주지사들의 정치적 비중 증대. 이건 간단하다. 러시아 지역 주지사들은 푸틴이 이끄는 국가평의회에 속한다. 국가평의회의 역할과 권한이 강화되고(아무도 영향을 줄 수 없는) 사실상 기관 간 조율을 위한 정치적 상부구조가 됨에 따라, 주지사들의 비중과 목소리는 커지고 국가평의회 의장이 그들을 통제하는 힘도 함께 커질 것이다.

연방평의회 권한 확대. 푸틴이 제안한 개정안에서 연방평의회(지역 대표들로 구성)와 그 의장은 강력 부처장과 지역 검사장 후보를 승인할 권한을 얻는다. 또한 연방평의회에 (대통령과 협의하여) 헌법재판소와 대법원 판사들의 직무 해임을 제안할 권리를 부여하는 것도 검토되고 있다. 이러한 권한은 최고 사법기관에 특정한 제약을 만들고, 그들의 독립성에 마침표를 찍으며, 국가평의회의 조율 역할을 뒷받침할 것이다(연방평의회에 대표를 둔 지역 주지사들이 참여하는).

러시아 대통령 후보 자격 요건 강화. 연설에서 푸틴은 후보 자격 요건이 더욱 엄격해질 것이라고 강조했다. 이제 러시아 대통령은 25년 동안 러시아에 거주했고 러시아 국적 외에 다른 국적이나 타국의 거주 허가가 없는 러시아 시민만이 될 수 있다. 원칙적으로 이 변화는 2014년 러시아와 서방 간 세계적 대립이 격화된 이후 시작된 러시아 엘리트의 귀환을 제도화한다. 또한 이러한 자격 요건 강화는 타국의 거주 허가를 가졌거나 가지고 있거나, 서방 단체로부터 보조금을 받은 친서방 자유주의 야당 인사들이 최고위직에 접근하지 못하도록 차단한다.

정부 전체 사퇴의 의미는 무엇인가

사퇴한 드미트리 메드베데프 내각은 러시아의 새 세대 정치인과 푸틴의 잠재적 후계자를 위해 정치적 공간을 비우고(메드베데프는 더 이상 그 자격이 없는 것으로 보인다), 정부가 지닌 정치적 독성을 털어내려는 시도다. 실제로 메드베데프와 그의 일부 장관들이 러시아에서 여전히 가장 인기 없는 지도자로 남아 있기 때문이다. 2018년 5월 사회학적 여론조사에 따르면 러시아인 대다수는 메드베데프의 총리직 재임명에 실망했다.

드미트리 메드베데프에게 신설된 연방 안보회의 부서기 직위(푸틴이 주재하는 안보회의의 서기인 니콜라이 파트루셰프와 혼동하지 말 것)는 대통령이 이 젊은 파트너를 ‘짧은 목줄’에 묶어 두고 자유로운 항해를 허락하지 않겠다는 결정을 보여준다. 게다가 이 막후 직책은 한편으로 전 총리이자 전 대통령의 평판을 훼손하지 않으면서, 다른 한편으로 그를 정치적으로 ‘안전한’ 자리에 놓을 수 있게 한다.

새 러시아 총리는 어떤 인물인가

미하일 미슈스틴은 연방 조세국 전 국장이다. 정치 엘리트의 좁은 범위 밖에서는 거의 알려지지 않았다. 하지만 그를 아는 이들은 지적한다. 새 정부 수반은 강력하고 유능한 관리자이자 테크노크라트, 관료라는 것이다. 그는 러시아 권력의 모든 극으로부터 등거리를 유지하고 있다.

미슈스틴은 ‘오제로’ 협동조합(1996년 카렐리야에 푸틴과 그의 친구들이 설립한 다차 소비자 협동조합으로, 이후 모두 권력에 입성했다) 출신이 아니며, ‘상트페테르부르크 측근’(푸틴이 상트페테르부르크 부시장이던 시절의 가까운 친구 모임) 출신도 아니다. 러시아 기득권의 강력 계층(연방보안국, 군정보총국, 검찰, 군)에 속하지 않으며, 대통령의 방첩 과거와도 연관이 없다. 미슈스틴은 푸틴보다 12살 연하이며, 바로 다음 세대의 러시아 정치인을 대표한다.

2010년부터 연방 조세국장을 지내면서 그는 상당한 성과를 거두었고, 이는 그를 매우 유능한 관리자이자 개혁가로 보여주었다. 2010~2019년 세금 부담이 늘어나는 상황에서도 기업과 시민들은 전반적으로 국가 세무 기관과의 상호작용에 만족한다.

미슈스틴 체제에서 연방 조세국 지부들은 실제로 달라졌다. 전자 대기 순번이 도입되었고, 정보 처리 과정이 빨라졌으며, 신고 시스템이 개선되었고, 디지털 기술이 도입되었다(미슈스틴 본인이 그 열렬한 팬이다). 이 모든 것은 세금 징수율이 연평균 17% 증가하는 결과를 낳았다.

총리직에서 미슈스틴은 연방 예산의 지출 항목, 특히 지역 차원에서 제대로 집행되지 않고 있는 국가 프로젝트(횡령, 부패, 게으름, 지방 당국의 비효율)와 관련된 지출을 바로잡아야 한다. 최근 몇 년간 알렉세이 쿠드린이 수장으로 있는 회계원(감사원)은 정부와 의회가 지역의 국가 프로젝트 실패와 국가 자금의 목적 외 사용을 자주 비판해 왔다. 이제 총리직은 쿠드린의 이념적 동지인 미슈스틴이 맡게 된다.

외부 엘리트에게 미슈스틴은 전형적인 자유주의 개혁가로, 어떠한 악명 높은 계획, 추문이 된 결정, 도발적 행동에도 연루된 적이 없다. 그는 국제 후원 기관들과 광범위한 접촉을 가지고 있으며, 특히 IT 기술 분야에서 그렇다. 15년 넘게 디지털화와 컴퓨터 기술과 관련된 대기업에서 일했다.

카디로프는 왜 사임했나

체첸 공화국 수장 람잔 카디로프는 ‘업무 수행 불능’을 이유로 직무를 일시적으로 떠난다는 공식 성명을 발표했으며, 자신을 대신해 체첸 정부 의장 무슬림 후추예프를 임시 직무대행으로 임명했다.

이것이 카디로프의 완전한 사임을 뜻하지는 않지만, 블라디미르 푸틴이 러시아 대통령직에서 점차 물러나는 것과 함께 그가 다른 직책으로 옮겨갈 수 있음을 보여줄 수 있다.

결국 푸틴은 카디로프가 지나치게 강해지는 것을 우려해 그를 제자리에 둔 채 권력 이양을 마무리할 수는 없다. 카디로프가 해외 주재 러시아 대통령 전권대표직을 제안받을 것이라는 소문이 돌고 있다. 이렇게 하면 그에 대한 통제를 유지하면서도 체첸에 그를 남겨두지 않을 수 있다.

이것이 향후 몇 년간 러시아 외교정책에 무엇을 의미하나

오랜 시간이 지나 블라디미르 푸틴은 마침내 권력 계승 문제와 자신의 권력이 평화롭게 이양되도록 하는 일을 처리하기 위해 내정으로 돌아왔다. 이는 자신의 유산과 미래를 지키려는 목적이다. 이는 러시아 외교정책에 멀리까지 영향을 미칠 것이다. 어떤 면에서는 국제 환경 자체가 러시아 대통령이 헌법 절차를 시작하려는 의도에 영향을 미쳤다.

예를 들어 유럽인권재판소, 유엔 총회 결의, 인권이사회 결정이나 유럽평의회 선언이 있다. 러시아는 이 모든 것을 국내법의 이익을 위해 공식적으로 거부할 것이다.

푸틴 대통령의 구상은 러시아가 서방과의 ‘글로벌 거래’에 나설 준비를 하고 있음을 분명히 보여준다. 러시아에게는 유럽인, 미국인과 미래 세계 안보 구조의 윤곽에 관한 원칙적인 중간 합의에 도달하는 것이 절실히 필요하다. 그러나 이를 위해서는 자원을 집중하고 서방 파트너들 앞에서 자국 이미지의 독성을 낮춰야 한다. 그리고 이는 인기 없고 낡은 정치인을 치우고, 내부 변혁과 러시아 정치 체제의 안정에 집중할 테크노크라트와 회색 관료들을 세움으로써 달성할 수 있다.

대외 무대에서 러시아는 서방과 협력하여 세계 문제를 해결하려는 건설적 태도와 준비를 계속 보여줄 것이다. 이는 오래된 갈등을 녹이고 새로운 갈등에 뛰어들어, 이후 유럽 및 미국과의 글로벌 협상을 위한 지정학적 무대를 넓히기 위한 것이다.

이러한 정책을 통해 러시아가 강화된 가장 뚜렷한 사례는 2015~2018년 시리아 개입, 2020년 초 리비아 휴전 달성, 2019년 말 돈바스 협상의 재개, 그리고 2019년 6월 몰도바 위기에 대한 합의다.

우크라이나에게 러시아의 변화는 세계 환경의 급변에 누가 먼저 적응하느냐를 두고 벌어지는 경쟁의 시작을 의미하며, 그것이 새로운 세계 체제에서 한쪽의 우위와 힘을 결정하게 될 것이다. 우크라이나는 세계 속에서 자체 기능을 만드는 작업을 시작하고, 이를 바탕으로 정치·사회 제도의 자체 개혁을 추진하는 것이 중요하다. 그렇지 않으면 러시아의 강화는 우리의 입지를 약화시키고 모스크바와의 대립에서 점진적 패배로 이어질 것이다.