Dimisión del Gobierno de Rusia: qué significan las reformas constitucionales de Vladímir Putin

Todo lo que hay que saber sobre los próximos cambios de cargos del presidente de Rusia.

En un solo día, el 15 de enero, en Rusia se produjo una serie de cambios políticos inesperados y de gran alcance. En su mensaje anual a la Asamblea Federal (que se trasladó con antelación de la primavera a enero), el presidente de la Federación de Rusia, Vladímir Putin, anunció un paquete de enmiendas constitucionales, la convocatoria de un referéndum para aprobarlas y destituyó al Gobierno de Dmitri Medvédev.

Para muchos observadores ucranianos, este acontecimiento provocó emociones encontradas. Pocos en Ucrania entendieron realmente qué había ocurrido y qué quería decir Putin al anunciar todas estas maravillosas transformaciones. Además, el espacio informativo ucraniano estaba saturado de numerosos mensajes de política interna relacionados con el escándalo en torno a «las grabaciones de Goncharuk».

Para Ucrania esto tiene una gran importancia, no solo porque Rusia es nuestro enemigo y adversario, sino también en el contexto de las tendencias globales y del entorno internacional, que cambia rápidamente y que obliga a las élites gobernantes a adoptar iniciativas de este tipo en la maratón mundial por las posiciones dominantes en la nueva época.

Qué dijo Putin en su mensaje a la Asamblea Federal

El mensaje del presidente de Rusia a la Asamblea Federal es la comparecencia anual del jefe de Estado ante el Parlamento, ante sus dos cámaras: la Duma Estatal y el Consejo de la Federación. El mensaje no es solo un discurso, sino también un documento programático y político que expresa la voluntad y la visión del presidente para los próximos años, su rumbo estratégico de desarrollo del Estado.

No es una tradición exclusivamente rusa. Eventos similares se celebran también en Estados Unidos (el discurso anual del presidente de Estados Unidos ante el Congreso «Sobre el estado de la Unión»), en Reino Unido (el «discurso del trono» del monarca), en Bielorrusia (la comparecencia del presidente de Bielorrusia ante el pueblo bielorruso y la Asamblea Nacional de la República), en Filipinas (el mensaje del presidente a la nación). El primer mensaje a la Asamblea Federal de Rusia en su forma actual lo pronunció el presidente Borís Yeltsin en febrero de 1994. La institución de las comparecencias de los jefes de Estado ante los parlamentos también existe en Ucrania.

La mitad del discurso de Vladímir Putin estuvo dedicada a cuestiones de demografía y política migratoria de Rusia. No es ningún secreto que Rusia sufre la misma enfermedad que ha golpeado al resto de países de Europa del Este: descenso de la natalidad, emigración masiva, disminución de la población eslava de Rusia y fuga de mano de obra. Por primera vez en los últimos años, el presidente de Rusia reconoció públicamente la existencia de estos problemas e incluso habló durante mucho tiempo de la necesidad de resolver esta cuestión.

La segunda mitad del discurso de Putin estuvo dedicada, en realidad, a las reformas constitucionales, que provocaron una gran repercusión sociopolítica y a las que siguió la inmediata dimisión del Gobierno de Dmitri Medvédev.

Qué contiene el paquete de enmiendas constitucionales

Se trata de un conjunto de cambios en la Constitución de la Federación de Rusia que propuso Vladímir Putin en el marco de las modificaciones del sistema político del país, orientadas a poner en marcha la transición del poder: la construcción de un sistema «después de Putin» en 2024, cuando expira su mandato. El paquete de enmiendas de Putin tiene el siguiente contenido.

1. Refuerzo del papel de la Duma Estatal.
2. Refuerzo del papel del Tribunal Constitucional.
3. Limitación de las competencias del presidente.
4. Consolidación del papel constitucional del Consejo de Estado.
5. Aumento del peso político de los gobernadores.
6. Ampliación de las competencias del Consejo de la Federación.
7. Aumento de los requisitos para el candidato a presidente de la Federación de Rusia.

Refuerzo del papel de la Duma Estatal. La cámara baja del Parlamento ruso recibirá por primera vez la posibilidad de participar en la formación del Gobierno, en particular de aprobar y acordar las candidaturas del primer ministro y de los miembros del gabinete. Esto aumentará considerablemente el peso político del partido en el poder y dará espacio para el desarrollo de la construcción partidista, y el nuevo primer ministro dependerá de un número mayor de élites que ahora, cuando el presidente de Rusia decide todo y solo consulta con el Parlamento.

Refuerzo del papel del Tribunal Constitucional. Según las iniciativas de Putin, la Constitución de la Federación de Rusia tendrá prioridad sobre las normas del derecho internacional «en aquellas cuestiones en que contradigan las normas constitucionales fundamentales». En la práctica, esto significará que cualquier decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de otras organizaciones internacionales y regionales podrá ser ignorada por Rusia debido a su «no conformidad con la Constitución». Además, cualquier tratado internacional podrá ser recurrido ante el Tribunal Constitucional a partir de ahora, incluso después de su ratificación por el Parlamento, pero antes de su firma por el presidente de la Federación de Rusia. Este refuerzo del Tribunal Constitucional es una evidente compensación por el aumento de las competencias del Parlamento y un posible freno frente a las posibles ambiciones del presidente que suceda a Putin, en caso de que quiera jugar una partida independiente, también en el ámbito exterior.

Limitación de las competencias del presidente. Una de las novedades más interesantes anunciadas por Putin es la limitación de los mandatos del presidente en el cargo. El siguiente presidente podrá permanecer en su puesto no más de dos mandatos en total (se eliminará la palabra «consecutivos»), lo que significa que ya no habrá un nuevo Vladímir Putin durante 20 o más años con una pausa de seis años. Además, el presidente pierde la posibilidad de nombrar y aprobar por sí mismo al primer ministro, a los ministros y a los viceministros, como ocurre ahora. Tendrá que consultar a la Duma Estatal (el partido en el poder) y al Consejo de la Federación (que tendrá influencia en la selección de candidatos para las estructuras de seguridad). Estas limitaciones del presidente son un golpe preventivo de Putin, para que su sucesor no se convierta en un segundo Putin, sino que quede situado en un marco institucional rígido, donde tendrá que maniobrar entre distintos centros de gravedad (Duma Estatal, Consejo de la Federación, Consejo de Estado, Tribunal Constitucional).

Consolidación del papel constitucional del Consejo de Estado. El Consejo de Estado es una nueva institución que Putin planea introducir en la nueva configuración política del poder. Este órgano se creó ya en 2000 y en él entraron principalmente gobernadores de las regiones rusas, algunos miembros del Gobierno (a discreción del presidente), jefes de bancos estatales y representantes del gran capital estatal. Sin embargo, durante los últimos 17 años este órgano fue simplemente consultivo, una plataforma ordinaria donde los gobernadores podían hablar con el presidente de Rusia (una especie de compensación a las regiones por la lucha contra sus autonomías que Putin inició en 2000). Por lo visto, precisamente al Consejo de Estado (que actualmente preside Putin) se dirigirá el presidente de Rusia tras terminar su mandato presidencial en 2024. En otras palabras, su iniciativa sobre el Consejo de Estado permite suponer con seguridad que, después de 2024, no pretende seguir siendo presidente de Rusia, sino que buscará un sucesor. El cargo de presidente del Consejo de Estado, cuyas competencias se refuerzan tras las enmiendas a la Constitución, se convertirá para Putin en un puesto oculto y en la sombra, para que siga coordinando la política rusa, conservando su legado y el rumbo estratégico anterior ya en la nueva realidad política. Lo cierto es que el peso político del Consejo de Estado y la amplitud de sus competencias son la principal incógnita de toda la reforma constitucional.

Aumento del peso político de los gobernadores. Aquí todo es sencillo. Los gobernadores de las regiones rusas forman parte del Consejo de Estado, que preside Putin. Con el refuerzo del papel y las competencias del Consejo de Estado (sobre el que nadie podrá influir), con su transformación en una superestructura política de facto para la coordinación interinstitucional, el peso y las voces de los gobernadores aumentarán, al igual que el control sobre ellos por parte del presidente del Consejo de Estado.

Ampliación de las competencias del Consejo de la Federación. En las enmiendas propuestas por Putin, el Consejo de la Federación (en el que están representadas las regiones) y el presidente del Consejo de la Federación obtienen la posibilidad de aprobar las candidaturas de los jefes de los órganos de seguridad y de los fiscales regionales. Además, se propone conceder al Consejo de la Federación el derecho a iniciar (de acuerdo con el presidente) la destitución de los jueces del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. Estas competencias permitirán crear ciertas limitaciones para los tribunales nacionales supremos (poniendo punto final a su independencia) y reforzar el papel coordinador del propio Consejo de Estado (en el que entran los gobernadores de las regiones representadas en el Consejo de la Federación).

Aumento de los requisitos para el candidato a presidente de la Federación de Rusia. En su discurso, Putin subrayó que los requisitos para los candidatos se endurecerán. Ahora, presidente de la Federación de Rusia podrá ser un ciudadano que haya vivido 25 años en el país y que no tenga otra nacionalidad que la rusa, ni permisos de residencia en otros países. En principio, estos cambios consolidan la repatriación de las élites rusas, que comenzó en 2014 tras la agudización del enfrentamiento global entre la Federación de Rusia y Occidente. Además, el endurecimiento de los requisitos aparta del acceso a los cargos más altos del poder a los representantes de la oposición liberal prooccidental que tenían o tienen permisos de residencia en otros países o que recibieron subvenciones de organizaciones occidentales.

Cuál es el sentido de la dimisión de todo el Gobierno

La dimisión del Gobierno de Dmitri Medvédev es un intento de despejar el terreno político para una nueva generación de políticos rusos, un posible sucesor de Putin (Medvédev, por lo visto, ya no lo es) y de desprenderse de la toxicidad política del Gobierno, pues precisamente Medvédev y varios de sus ministros siguen siendo los líderes más impopulares de Rusia. En mayo de 2018, según las encuestas sociológicas, la mayor parte de los rusos se mostró decepcionada por la reelección de Medvédev como primer ministro.

El hecho de que a Dmitri Medvédev le hayan creado un cargo especial de vicejefe del Consejo de Seguridad de la Federación de Rusia (no confundir con el secretario del Consejo de Seguridad, que es Nikolái Patrushov), que preside Putin, indica que el presidente ha decidido mantener a su joven socio con «correa corta» y no soltarlo a la libre navegación. Además, este cargo en la sombra, por un lado, no disminuye la reputación del antiguo primer ministro y expresidente, pero también permite colocarlo en un nicho «seguro» desde el punto de vista político.

Quién es el nuevo primer ministro de Rusia

Mijaíl Mishustin es el exjefe del Servicio Federal de Impuestos. Es poco conocido fuera de los círculos reducidos de las élites políticas. Sin embargo, quienes lo conocen destacan que el nuevo jefe del Gobierno es un gestor fuerte y eficaz, un tecnócrata, un hombre de aparato. Está equidistante de todos los polos del poder en Rusia.

Mishustin no procede de la cooperativa «Ozero» (cooperativa de consumo de dachas en Carelia, fundada por Putin y sus amigos en 1996, tras lo cual todos ellos accedieron al poder), no es un miembro del «equipo de Petersburgo» (el círculo cercano de amigos de Putin cuando era vicealcalde de San Petersburgo), no pertenece al ala de seguridad de la élite rusa (FSB, GRU, fiscalía, ejército) y no está vinculado al presidente por su pasado de contrainteligencia. Mishustin tiene 12 años menos que Putin y es representante precisamente de la siguiente generación de políticos rusos.

Como jefe del Servicio Federal de Impuestos de Rusia desde 2010, logró avances considerables, lo que lo mostró como un gestor y reformador muy competente. En las condiciones de aumento de la carga fiscal en 2010-2019, las empresas y los ciudadanos, en general, siguen satisfechos con la interacción con los servicios fiscales del Estado.

Las oficinas del Servicio Federal de Impuestos en Rusia se transformaron realmente bajo Mishustin: apareció la cola electrónica, se aceleraron los procesos de tratamiento de información, se perfeccionó el sistema de presentación de declaraciones y se introdujeron tecnologías digitales (de las que es fan el propio Mishustin). Todo ello garantizó un aumento de la recaudación fiscal de un 17 % anual de media.

Como primer ministro, Mijaíl Mishustin deberá poner orden en las partidas de gasto del presupuesto federal, en particular las relacionadas con los proyectos nacionales, que no se consiguen ejecutar de manera adecuada a nivel regional (robos, corrupción, pereza, ineficiencia de las autoridades locales). En los últimos años, la Cámara de Cuentas de Rusia, encabezada por Alekséi Kudrin, criticó con frecuencia al Gobierno y al Parlamento por los fracasos de los proyectos nacionales en las regiones y por el uso indebido de los fondos públicos. Ahora el primer ministro será Mishustin, correligionario ideológico de Kudrin.

Para las élites exteriores, Mishustin es un típico liberal reformista, no señalado en ningún esquema escandaloso, decisión polémica ni acción provocadora. Mantiene amplios contactos con donantes internacionales, especialmente en el ámbito de las tecnologías de la información: durante más de 15 años trabajó en grandes empresas relacionadas con la digitalización y las tecnologías informáticas.

Por qué dimitió Kadírov

El jefe de Chechenia, Ramzán Kadírov, presentó una declaración oficial de baja temporal de su cargo directivo «por motivos de incapacidad», designando como sustituto temporal al presidente del Gobierno checheno, Muslim Jucháiev.

Esto no significa una dimisión plena de Kadírov, pero sí puede indicar que pasará a otro cargo junto con la retirada gradual de Vladímir Putin de la presidencia de la Federación de Rusia.

Al fin y al cabo, Putin no puede permitirse completar la transición del poder dejando a Kadírov en su puesto, por temor a su excesivo fortalecimiento. Circulan rumores de que a Kadírov podrían ofrecerle el cargo de representante plenipotenciario del presidente de Rusia en el extranjero, para mantener el control sobre él y, al mismo tiempo, no dejarlo en Chechenia.

Qué significa todo esto para la política exterior de Rusia en los próximos años

Tras mucho tiempo, Vladímir Putin ha vuelto a la política interna para ocuparse por fin de la cuestión de la continuidad de su poder y de garantizar una transición política suave, con el fin de conservar su legado y su futuro. Esto tendrá consecuencias de gran alcance para la política exterior rusa. En cierto modo, el entorno internacional influyó en las intenciones del presidente de Rusia de iniciar el proceso constitucional.

Por ejemplo, el mismo Tribunal Europeo de Derechos Humanos, las resoluciones de la Asamblea General de la ONU, las declaraciones del Consejo de Derechos Humanos o del Consejo de Europa. Todo esto Rusia lo rechazará oficialmente en favor de las leyes nacionales.

Las iniciativas del presidente Putin dejan claro que Rusia se prepara para entrar en una «gran negociación» con Occidente. Le es vital alcanzar acuerdos intermedios de principio con europeos y estadounidenses sobre los futuros contornos de la arquitectura mundial de seguridad. Pero para ello es necesario consolidar recursos y reducir la toxicidad de su imagen para los socios occidentales. Y esto se puede lograr apartando a los políticos impopulares y antiguos, y colocando a tecnócratas y grises hombres de aparato, que se concentrarán en las transformaciones internas y en la estabilización del sistema político de Rusia.

En la arena exterior, Rusia seguirá demostrando constructividad y disposición a resolver los problemas mundiales en coordinación con Occidente, descongelando viejos conflictos y metiéndose en otros nuevos con el fin de ampliar las plataformas geopolíticas para futuras negociaciones globales con Europa y Estados Unidos.

Los ejemplos más llamativos del fortalecimiento de Rusia gracias a esta política son la intervención en Siria en 2015-2018, la consecución de una tregua en Libia a principios de 2020, la reactivación de las negociaciones sobre el Donbás a finales de 2019 y el consenso sobre la crisis en Moldavia en junio de 2019.

Para Ucrania, la transformación de Rusia significa el inicio de una carrera para ver quién se adapta primero a un entorno internacional que cambia rápidamente, lo que determinará la primacía de una u otra parte, así como su poderío en el nuevo sistema mundial. Ucrania necesita empezar a trabajar en la creación de su propia función en el mundo, a partir de la cual debe llevar a cabo su propia reforma de las instituciones políticas y sociales. De lo contrario, el fortalecimiento de la Federación de Rusia debilitará nuestra posición y conducirá a una derrota gradual en la confrontación con Moscú.