ロシア政府の辞任：ウラジーミル・プーチン氏の憲法改正の狙い

ロシア大統領の今後の人事異動について知っておくべきことすべて。

1月15日の一日で、ロシアでは一連の予想外かつ大規模な政治変化が起きた。年次教書を連邦議会に送付したプーチン大統領（教書は春から1月に前倒しされた）は、憲法改正案のパッケージの提示と、その承認のための国民投票の実施を発表し、メドベージェフ政権を辞任させた。

ウクライナの多くの観察者は、この出来事に複雑な感情を抱いた。ウクライナでは、何が起きたのか、そしてプーチンが一連の「素晴らしい改革」を発表して何を伝えたかったのかを理解した人はほとんどいなかった。さらに、ウクライナの情報空間は「ホンチャルク録音テープ」を巡るスキャンダルに関連した多数の国内政治報道で溢れていた。

ウクライナにとって、これは重要な意味を持つ。ロシアがわが国の敵であり対抗者であるからだけでなく、世界的な潮流と急速に変化する国際環境の中で、次の時代の主導的地位をめぐる世界的なマラソンにおいて、支配層エリートにこうした構想を取らせる要因となっているからだ。

プーチン氏が連邦議会への教書で述べたこと

大統領による連邦議会への教書とは、国家元首が議会、すなわち国家会議と連邦院の両院に対して行う年次の演説である。教書は単なる演説ではなく、大統領の意思とビジョン、今後数年間の展望、国家発展の戦略的方針を示す政策文書でもある。

これはロシア独自の伝統ではない。米国では大統領が議会で行う「一般教書演説」、英国では君主の「王室演説」、ベラルーシでは大統領がベラルーシ国民と共和国国民議会に向けて行う演説、フィリピンでは大統領の国民向け演説といった同様の行事が行われている。ロシア連邦議会への教書を現在の形で初めて発表したのは、1994年2月のボリス・エリツィン大統領である。国家元首による議会への演説という制度はウクライナにも存在する。

プーチン氏の演説の半分は人口動態と移民政策の問題に充てられた。ロシアが東欧諸国と同じ病に苦しんでいることは周知の事実である。出生率の低下、大量の国外流出、ロシアのスラブ系住民の減少、労働力の流出などだ。近年、大統領がこれらの問題の存在を公に認め、その解決の必要性について長く語ったのは初めてのことだ。

プーチン氏の演説の後半は、実質的に憲法改正に充てられた。これは社会政治的な波紋を広げ、直ちにメドベージェフ政権の辞任へとつながった。

憲法改正案のパッケージとは

これは、ウラジーミル・プーチン氏が提案した、ロシア憲法の改正案の集まりであり、政治体制を変革して権力移行を目指す取り組みの一環である。2024年に任期が終わるプーチン氏の後に「ポスト・プーチン」の体制を構築することを目的としている。プーチン氏の改正案パッケージは以下のとおりである。

1. 国家会議の役割の強化。
2. 憲法裁判所の役割の強化。
3. 大統領の権限の制限。
4. 国家評議会の憲法上の役割の明確化。
5. 知事の政治的重みの増大。
6. 連邦院の権限の拡大。
7. ロシア大統領候補の要件の引き上げ。

国家会議の役割の強化。ロシア議会の下院は初めて、政府の組閣に関与する権限を得る。具体的には、首相や閣僚の候補者を承認し、同意する権限である。これにより与党の政治的重みが大幅に増し、与党建設の発展の余地が広がる。また新首相は、これまで以上に多くのエリート層の支持に依存することになる。現在はロシア大統領がすべてを決定し、議会とは協議するだけである。

憲法裁判所の役割の強化。プーチン氏の構想によれば、ロシア憲法は「基本的な憲法規範と矛盾する問題」において、国際法の規範に優先する地位を得る。実際には、欧州人権裁判所やその他の国際機関・地域機関の決定を、「憲法に適合しない」という理由でロシアが無視できることを意味する。さらに、いかなる国際条約も、議会による批准後であっても大統領の署名前であれば、憲法裁判所に提訴できるようになる。この憲法裁判所の強化は、議会の権限強化の明白な代償であり、次期大統領が独自の路線、特に対外政策で独自の動きをしようとした場合の潜在的な安全装置でもある。

大統領の権限の制限。プーチン氏が打ち出した最も興味深い改革の一つは、大統領の在任期間の制限である。次期大統領は、原則として最大2期までしか在任できず（「連続して」という言葉は削除される）、その結果、中断を挟んで20年以上にわたる新たなウラジーミル・プーチンは生まれなくなる。さらに大統領は、現在のように首相、閣僚、副大臣を自ら任命・承認する権限を失う。大統領は国家会議（与党）と協議しなければならず、連邦院は治安機関の人事選定に影響力を持つことになる。これらの大統領権限の制限は、後継者が「第二のプーチン」にならず、国家会議、連邦院、国家評議会、憲法裁判所など複数の権力中枢の間で舵取りを迫られるような、厳格な制度的枠組みに置かれるようにするための、プーチン氏による先手である。

国家評議会の憲法上の役割の明確化。国家評議会は、プーチン氏が新たな政治権力の構成に導入しようとしている新たな機関である。この機関は2000年に設立され、主にロシアの地域の知事、政府の一部の閣僚（大統領の裁量による）、国立銀行の長、国有大企業の代表が参加していた。もっとも、過去17年間、この機関は単なる諮問機関であり、知事が大統領と会う場にすぎなかった（プーチン氏が2000年に始めた、地域の自治への対抗措置としての、地域への補償のようなものである）。どうやら、ロシア大統領は2024年に任期を終えた後、現在プーチン氏が議長を務める国家評議会に移る見込みである。つまり、国家評議会に関する構想から、2024年以降もプーチン氏が大統領でいるつもりはなく、後継者を探すつもりであると確信をもって推測できる。憲法改正により権限が強化される国家評議会の議長職は、プーチン氏にとって舞台裏の影響力を持つ職となり、新たな政治情勢の中でも自らの遺産と従来の戦略路線を維持しながら、ロシアの政策を調整し続けることを可能にする。確かに、国家評議会の政治的重みとその権限の広さこそが、憲法改革全体の最大の焦点である。

知事の政治的重みの増大。これは簡単な話だ。ロシアの地域の知事は、プーチン氏が議長を務める国家評議会に参加している。国家評議会の役割と権限が強まり（誰も影響を及ぼせない機関になる）、各地域の政策を調整する政治的な上部機構へと変わることで、知事の重みと発言力が増し、国家評議会の議長による統制も強まる。

連邦院の権限の拡大。プーチン氏の改正案では、地域の代表者が参加する連邦院と連邦院議長が、治安機関の長や地域の検察官の人事を承認する権限を得る。さらに、連邦院に（大統領との合意のもとで）憲法裁判所と最高裁判所の判事の罷免を発議する権利を与えることが提案されている。こうした権限は、高等司法機関に一定の制約をもたらし（その独立性を損なう）、地域知事が連邦院に参加している国家評議会の調整機能を補完するものとなる。

ロシア大統領候補の要件の引き上げ。演説でプーチン氏は、候補者への要件が厳格化されることを強調した。今後は、25年間国内に居住し、ロシア国籍以外の国籍や他国の居住許可を持たないロシア市民のみが大統領になれる。原則として、これらの変更は、2014年にロシアと西側の世界的対立が激化した後に始まった、ロシア・エリートの帰還（リパトリエーション）を制度化するものだ。さらに、この要件の厳格化により、外国の居住許可を持っていた、あるいは持っている、または西側の団体から助成金を受けていた西側寄りの自由主義的な野党勢力は、高い政府職へのアクセスを断たれることになる。

政府全体の総辞職の意味

辞職したドミトリー・メドベージェフ内閣は、ロシアの新しい世代の政治家や、プーチン氏の後継候補のために政治の舞台を空ける試みである（メドベージェフ氏は、どうやらもはや後継者ではないようだ）。同時に、政府の政治的な毒性を払拭する狙いもある。実際、メドベージェフ氏と数名の閣僚は、ロシアで最も不人気な指導者であり続けている。2018年5月の 世論調査 によれば、ロシア人の大多数が、メドベージェフ氏の首相再任に失望していた。

メドベージェフ氏のために新たに設けられたロシア安全保障会議副議長のポスト（安全保障会議書記ニコライ・パトルシェフ氏とは別）は、プーチン氏が議長を務めるものであり、大統領が若いパートナーを「短い手綱」で繋ぎ止め、自由な航海には出さないつもりであることを示している。また、この舞台裏のポストは、元首相であり元大統領である人物の評判を損なうことはない一方で、彼を政治的に「安全」な地位に置くことを可能にするものだ。

新首相となったこの人物とは

ミハイル・ミシュスチン氏は、連邦税務局の元長官である。政治エリートの狭い範囲の外ではほとんど知られていない。しかし、彼を知る人々は、新首相は強力で有能な管理者、テクノクラート、官僚であると指摘している。彼はロシア権力のあらゆる極から等距離にいる。

ミシュスチン氏は、「オゼロ」協同組合（1996年にプーチン氏と友人たちがカレリアに設立した別荘消費者協同組合で、その後全員が政権入りした）の出身ではなく、「ピテル派」（プーチン氏がサンクトペテルブルク市副市長だった時代の親しい友人グループ）の一員でもない。ロシアのエスタブリッシュメントの治安機関派（連邦保安庁、参謀本部情報総局、検察、軍）にも属しておらず、大統領の対諜報活動の過去とも関係がない。ミシュスチン氏はプーチン氏より12歳若く、まさにロシアの次世代の政治家を代表している。

2010年から連邦税務局長を務めた際、彼はかなりの成果を上げ、有能な管理者であり改革者であることを示した。2010〜2019年に税負担が増加する中でも、ビジネスと市民は全体として、国家の税務機関との関係に概ね満足し続けている。

ミシュスチン氏のもとで連邦税務署は本当に生まれ変わった。電子整理券が導入され、情報処理が迅速化され、申告システムが改善され、デジタル技術が取り入れられた（その熱狂的な支持者は、ミシュスチン氏自身である）。これらすべてにより、税収は毎年平均17％増加した。

首相として、ミシュスチン氏は連邦予算の歳出項目、特に地域で正常に実施できていない国家プロジェクト（横領、汚職、怠慢、地方当局の非効率）に関して秩序を回復しなければならない。近年、ロシア会計検査院はアレクセイ・クドリン氏の指揮のもと、政府と議会が地域での国家プロジェクトの失敗や国家資金の目的外使用を理由に、政府と議会を批判してきた。今や首相となるのはミシュスチン氏であり、クドリン氏の思想的な盟友である。

外部のエリートにとって、ミシュスチン氏は典型的な自由主義的改革者であり、醜聞的な体制、スキャンダラスな決定、挑発的な行動に関与したことがない。特にIT技術の分野で国際的なドナーとの幅広い関係を持ち、デジタル化やコンピュータ技術に関わる大企業で15年以上働いた経験がある。

カディロフ氏が辞任した理由

チェチェン共和国の首長ラムザン・カディロフ氏は、「健康上の理由（労働不能）」により現職を一時的に離れる旨の公式声明を書き、代行としてチェチェン政府のムスリム・フチエフ議長を指名した。

これはカディロフ氏の本格的な辞任を意味するものではないが、プーチン氏がロシア大統領の職から徐々に退くのに伴い、彼が別のポストに移る可能性を示しているのかもしれない。

結局のところ、プーチン氏は、カディロフ氏が過度に力をつけることを懸念して、彼をそのままの地位に残したまま権力移行を完了させることはできない。カディロフ氏は、彼を統制下に置きつつチェチェンには残さないため、海外のロシア大統領全権代表の職を提示されるという噂もある。

これがロシアの対外政策にとって今後数年間に意味すること

長い時間を経て、ウラジーミル・プーチン氏は国内政治に戻り、ついに自らの権力の継承の問題に取り組み、自らの遺産と将来を守るために政治権力の円滑な移行を確保することになった。これはロシアの対外政策に遠大な影響を与えるだろう。ある意味で、国際環境そのものが、ロシア大統領の憲法改正プロセスを始める意図に影響を与えたのだ。

例えば、欧州人権裁判所、国連総会の決議、人権理事会や欧州評議会の宣言などである。ロシアはこれらすべてを、国内法に便宜を図るために公式に無視することになるだろう。

プーチン大統領の構想は、ロシアが西側との「グローバルな取引」に乗り出そうとしていることを明確に示している。ロシアは、欧州とアメリカとの間で、将来の世界安全保障体制の輪郭について原則的な中間合意に達することが死活的に必要である。しかしそのためには、資源を結集し、西側パートナーにとってのイメージの毒性を下げる必要がある。それは、不人気で古い政治家を退け、国内の改革と政治体制の安定化に専念するテクノクラートや無名の官僚を据えることで達成できる。

国際舞台でロシアは、西側と協調して世界的な問題を解決する建設的な姿勢と準備を示し続けるだろう。古い紛争を再び動かし、新たな紛争に踏み込み、欧州やアメリカとの今後の世界的な取引のために地政学的な交渉の場を広げていくだろう。

こうした政策によってロシアが強化された最も顕著な例は、2015〜2018年のシリア介入、2020年初めのリビアでの停戦の実現、2019年末のドンバス交渉の再活性化、そして2019年6月のモルドバ危機に関する合意である。

ウクライナにとって、ロシアの変容は、急速に変化する国際環境に最初に適応するのは誰かをめぐる競争の始まりを意味する。それがどちらか一方の優位性と、新しい世界システムにおける力を決めることになる。ウクライナは、世界において独自の機能を構築する作業に取り組み、それに基づいて政治・社会制度の独自の改革を行う必要がある。そうしなければ、ロシアの強化はわが国の立場を弱め、モスクワとの対立における漸進的な敗北につながるだろう。