Coup (non) fatal pour Loukachenko. L'UE impose des sanctions sectorielles contre la Biélorussie. Une première. Que va-t-il se passer et quel rapport avec l'Ukraine ?

L'expert Ilia Kousa revient en détail sur les sanctions de l'UE contre la Biélorussie.

Le 24 juin, l'Union européenne a décidé d'imposer un nouveau train de sanctions contre la Biélorussie. Cette fois, les pays de l'UE ont pour la première fois introduit des restrictions sectorielles, et non, comme d'habitude, personnelles. Cela signifie que des secteurs entiers de l'économie biélorusse ont été inscrits sur les « listes noires ». Bruxelles prend une telle décision pour la première fois depuis le début de la crise politique à Minsk, en août 2020. 

Les nouvelles sanctions ont suscité une avalanche de commentaires, de questions, d'observations, d'exclamations et de cris venus de partout. L'opposition biélorusse, galvanisée, se réjouit et compte les jours avant « l'effondrement du régime » d'Alexandre Loukachenko. Les forces progouvernementales haussent les épaules avec indifférence, affirmant que tout cela leur est égal et que les sanctions relèvent d'un complot extérieur. Quant aux observateurs extérieurs, ils parcourent les listes de sanctions et tentent de comprendre ce qui se passe et quelles répercussions cela aura sur d'autres pays. 

Quelles sanctions ont été imposées à la Biélorussie ? 

La raison officielle de l'introduction de ces nouvelles sanctions est la suivante : « l'augmentation du nombre de graves violations des droits de l'homme en Biélorussie et la répression violente de la société civile, de l'opposition démocratique et des journalistes, ainsi que l'atterrissage forcé du vol Ryanair à Minsk le 23 mai 2021 et l'arrestation qui s'en est suivie du journaliste Roman Protassevitch et de Sofia Sapega ». 

Il frappe que l'incident de mai avec l'avion de Ryanair ne joue dans cette décision qu'un rôle en quelque sorte secondaire. Comme s'il ne s'agissait que d'un ajout au problème des violations systématiques des droits de l'homme. C'est étrange, puisque c'est justement l'affaire de l'atterrissage de l'avion à Minsk qui a été la principale cause de la forte aggravation de l'affrontement entre l'UE et la Biélorussie au cours des deux derniers mois. On peut supposer que, sans cet incident, l'UE n'aurait peut-être pas non plus introduit de sanctions sectorielles. Et si elle avait tout de même pris une telle décision, celles-ci auraient pu être plus souples. 

Les sanctions elles-mêmes couvrent quatre secteurs de l'économie biélorusse : le secteur financier, le secteur énergétique, le complexe militaro-industriel et l'industrie chimique. Dans chacun d'eux, un domaine ayant un poids important dans la structure du commerce extérieur et de l'économie nationale biélorusses est touché. Je passe la liste en revue. 

Dans le secteur financier, l'UE a introduit des restrictions contre les banques. En particulier, Bruxelles officiel a limité l'accès de la Biélorussie à son marché des capitaux et la coopération de ses banques de développement avec ce pays. Il a été interdit d'accorder des crédits et des prêts d'une durée supérieure à 90 jours. L'assurance et la réassurance des organismes publics biélorusses ont été interdites, une partie de l'assistance technique accordée à la Biélorussie, financée par la Banque européenne d'investissement, a été gelée. Des restrictions ont été introduites sur la coopération des banques de développement multilatérales dont la République de Biélorussie est membre. 

Dans l'énergie, les sanctions ont touché les exportations de produits pétroliers. En particulier, Bruxelles officiel a restreint le commerce du pétrole, interdisant en pratique de conclure de nouveaux contrats d'achat, d'importation ou de livraison de produits pétroliers en provenance de Biélorussie, ainsi que de fournir à ce secteur un soutien technique, de courtage ou financier. Il est toutefois indiqué que la liste des catégories de produits précis qui figureront sur la « liste noire » sera établie ultérieurement. 

Le secteur militaire n'a été touché qu'en partie : des technologies de télécommunications, des équipements et des logiciels susceptibles d'être utilisés à des fins militaires ont été visés. Le transfert, la livraison ou la vente de technologies et de logiciels permettant de surveiller les personnes sur internet, d'intercepter le trafic et d'écouter les téléphones ont également été interdits. Bref, tous les « jouets » que les forces de sécurité utilisent pour faire pression sur les médias d'opposition et les comptes sur les réseaux sociaux. Mais le plus intéressant est l'interdiction du commerce des biens à double usage. Autrement dit, l'UE a décidé d'exercer une pression non seulement sur les entreprises biélorusses qui vendent des produits militaires, mais aussi sur les intermédiaires par lesquels le commerce passait depuis de nombreuses années. 

Enfin, dans l'industrie chimique, les sanctions ont frappé les engrais potassiques. Les pays de l'Union européenne introduisent une interdiction d'importation et d'achat auprès de la Biélorussie de carbonate de potassium (appelé aussi « potasse »). Il sert à fabriquer des produits tels que le savon liquide, les peintures, les engrais agricoles, les révélateurs pour pellicules photographiques, les additifs pour mortier de construction, certains types de verre, etc. 

Pourquoi l'UE a-t-elle introduit ces sanctions ? 

Il faut dire d'emblée que ce paquet de sanctions sectorielles avait été annoncé dès mai après l'incident avec l'avion de Ryanair. Et voilà qu'un mois plus tard, l'annonce s'est transformée en décision concrète. Ainsi, après ce qui s'est passé dans le ciel biélorusse, les pays de l'UE ne pouvaient pas ne pas introduire de nouvelles sanctions. Sinon, ils auraient eu l'air faibles, indifférents et incohérents dans leur politique extérieure de défense de la démocratie, des droits de l'homme et de toutes les structures plus ou moins démocratiques.

Par ailleurs, le moment politique n'a pas été choisi au hasard. Les sanctions ont été introduites après l'arrivée en Europe du président américain Joe Biden et ses entretiens avec Vladimir Poutine et les alliés de l'OTAN. La situation en Biélorussie a figuré parmi les thèmes de discussion, tant lors du sommet des pays de l'OTAN et dans le format « États-Unis-UE » que pendant l'entretien entre Biden et Poutine. Nous ne savons pas précisément ce que les dirigeants ont pu convenir au sujet de la Biélorussie. Toutefois, si l'on examine les déclarations finales des dirigeants occidentaux, on constate qu'ils ont décidé d'agir de concert et de renforcer la pression sur Minsk, et non l'inverse. Cela dit, dans cette combinaison offensive, les États-Unis veulent visiblement être en tête et non suivre, ce qui ne plaît manifestement guère à la France et à l'Allemagne.

Enfin, les récents événements internationaux ont créé un contexte politique favorable à cette décision de l'UE. Le sommet Biden-Poutine a montré le désir des États-Unis de stabiliser la direction russe, afin de pouvoir plus facilement réorienter leurs ressources vers la contention de la Chine. Il ne s'agit pas de devenir amis avec Poutine. Il s'agit plutôt de mettre de l'ordre dans leur affrontement, de créer certaines règles, de rendre le conflit prévisible et compréhensible. Pour cela, Biden a besoin d'un gel temporaire des points de conflit entre l'Occident et la Russie, là où les deux parties peuvent parvenir à un quelconque accord. La Biélorussie est l'un des sujets où cela est possible. Les alliés européens des États-Unis le comprennent et veulent la même chose. Peut-être même davantage que les Américains, car la Russie représente pour l'Europe un important marché et un partenaire commercial. 

Pour stabiliser les relations avec la Russie, l'Europe doit sortir les situations conflictuelles avec elle de l'impasse, les contraindre à avancer afin de parvenir, à terme, à des accords de compromis. Et pour cela, il ne faut pas piétiner sur place : il faut soit augmenter les enjeux, soit reculer. À Bruxelles, non sans l'encouragement de la Maison-Blanche, on a décidé d'avancer prudemment mais résolument, de faire pression sur la Biélorussie et la Russie, en les obligeant à s'asseoir à la table des négociations et à régler au plus vite la question Loukachenko. 

Donc, cela signifie que l'économie biélorusse est en train de sombrer ? 

Pas du tout. Comme c'est souvent le cas, la décision de l'UE sur les nouvelles sanctions comporte ses « écueils cachés », qui nous permettent de considérer cette situation sous un autre angle et de l'analyser plus en profondeur. Je vais essayer d'expliquer cela à l'aide d'exemples. 

Les sanctions contre le secteur pétrolier biélorusse sont sans doute les plus douloureuses, mais seulement à long terme. La part des exportations de pétrole et de produits pétroliers représente environ 17,6 % de l'économie biélorusse, soit plus de 1 milliard de dollars que Minsk gagnait grâce aux exportations de pétrole vers le marché européen. Mais l'introduction de sanctions contre ce secteur ne signifie pas que la Biélorussie va immédiatement perdre cet argent, ni qu'elle cessera de pomper du pétrole vers l'Europe. 

Le fait est que ces sanctions de l'UE ne s'appliquent pas aux contrats existants, déjà conclus entre la Biélorussie et les Européens. Dans la déclaration du Conseil de l'UE, il est écrit à l'article 2f, paragraphe 5 : « Les restrictions visées aux paragraphes 1 et 2 ne s'appliquent pas à l'exécution des contrats conclus avant le 25 juin 2021, ni aux contrats supplémentaires nécessaires à l'exécution d'accords ». De plus, si l'on examine la formulation de la déclaration, on constate que l'UE, bien qu'elle ait interdit l'importation directe de produits pétroliers depuis la Biélorussie, ne dit rien de l'achat indirect de produits pétroliers biélorusses. En d'autres termes, on ne peut pas transporter ces produits depuis la Biélorussie, mais, selon la décision, on peut les acheter à des pays tiers, par l'intermédiaire d'intermédiaires, par exemple via la Grande-Bretagne, la Russie, les Pays-Bas ou l'Ukraine, comme cela se faisait pendant de nombreuses années auparavant. 

Il existe aussi certaines subtilités concernant les banques. L'Union européenne a limité la coopération avec les structures publiques biélorusses de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), mais uniquement en ce qui concerne l'octroi à Minsk de nouveaux crédits ou subventions. Les anciens restent en vigueur. L'aide financière aux entreprises privées n'est pas soumise aux restrictions. Par ailleurs, les restrictions imposées à la BERD et à la BIRD ne concernent pas tous les domaines de coopération avec les structures publiques biélorusses. Ces dernières peuvent toujours prétendre à des fonds européens si elles démontrent qu'elles en ont besoin pour des projets humanitaires, de protection de l'environnement, de sûreté nucléaire ou de maintien de la liquidité. 

La situation est similaire pour les sanctions contre les engrais potassiques. Elles ne concernent pas non plus les contrats existants, qu'ils soient de 6, 12 ou 18 mois. Cela signifie que les livraisons d'engrais de Biélorussie vers l'UE se poursuivront au moins jusqu'au début de 2022. D'ailleurs, à l'égard des engrais, l'UE a procédé comme pour les produits pétroliers : elle a interdit l'achat direct, mais pas l'achat indirect. Cela ouvre des possibilités de réexportation des produits via la Russie, et sous contrôle russe. Seule Moscou en tirera profit, surtout si elle parvient à restructurer les entreprises biélorusses à son avantage. Et puis l'interdiction de l'UE ne concerne que le carbonate de potassium, et non les autres engrais, dont certains représentent une part importante des exportations biélorusses vers l'Europe. Par exemple, les sanctions ont touché le chlorure de potassium dont la teneur en K2O est inférieure à 40 % ou supérieure à 62 %, alors que la production principale des entreprises biélorusses « Belaruskali » est un potassium dont la teneur en K2O se situe entre 40 % et 60 %. 

Comme vous le voyez, les sanctions de l'UE ont un effet différé et sont limitées dans leur application. Les formulations ont été choisies de manière à laisser une marge de manœuvre et un espace pour les marchandages politiques et les accords. Certes, elles créeront certaines difficultés pour certaines entreprises publiques biélorusses et certains hommes d'affaires de l'entourage proche de Loukachenko. Mais, sous leur forme actuelle, elles ne porteront pas de coup fatal ni à eux, ni à l'économie biélorusse, ni à l'appareil de sécurité, ni à Alexandre Loukachenko lui-même.

Quel est alors le sens de ces sanctions ? 

Les sanctions sectorielles sont un signal politique sans équivoque de l'Union européenne adressé aux dirigeants biélorusses. L'UE a opté pour une hausse des enjeux et pour la confrontation avec l'entourage d'Alexandre Loukachenko. Les particularités du régime de sanctions que j'ai décrites plus haut montrent que les restrictions ne commenceront réellement à s'appliquer qu'à partir de 2022. 

Ainsi, l'UE envoie à la Biélorussie un message clair : vous avez six mois pour faire des concessions politiques, relâcher la pression sur l'opposition et associer des militants biélorusses pro-occidentaux au processus de transition du pouvoir que Loukachenko a lancé à la fin de l'année dernière. Autrement dit, pour l'UE, les sanctions jouent le rôle d'un « fouet » qui frappe les autorités biélorusses, en montrant qu'une pression sanctionnelle accrue entraînera une baisse du niveau de vie et une hausse des tensions sociales. Or, cela finit toujours mal. 

Par ailleurs, les sanctions sectorielles sont aussi un signal adressé à la Russie, qui ne se hâte pas de venir en aide à Loukachenko. Pour Moscou, l'essentiel n'est pas de sauver les élites actuelles, mais de les transformer. Globalement, la Russie, comme l'UE, est intéressée par une transition du pouvoir politique à Minsk. Mais cette transition doit tenir compte des intérêts du Kremlin et permettre aux forces politiques loyales à celui-ci d'entrer dans le système. Ainsi, pour la Russie, les sanctions de l'UE contre la Biélorussie ne représentent sur le plan tactique aucune menace, bien au contraire : elles créent un terrain favorable pour exercer une pression sur Loukachenko, pour négocier avec son entourage et pour entraîner progressivement le pays dans une dépendance vis-à-vis de ses livraisons. 

Par ailleurs, des sanctions formulées comme celles-ci permettent de faire d'une pierre deux coups : elles expriment une position plus ferme de l'UE à l'égard de la Biélorussie, position défendue par les « faucons » d'Europe orientale que sont la Pologne et la Lituanie, tout en ne « brûlant pas les ponts » et sans rompre tous les liens avec les structures biélorusses, ce qui permet de préserver le dialogue. 

L'Ukraine doit-elle se joindre aux sanctions ? 

Cette question ouvre un champ de débats ouverts. Il peut y être répondu de différentes manières. Il n'existe pas de réponse « juste » unique : pour chacun, la réponse « juste » sera celle qui correspond à ses idéaux, à ses convictions, à ses préjugés et à sa vision du monde. L'Ukraine doit-elle faire la même chose que l'UE ? Cela dépend de la manière dont vous percevez la situation autour de la Biélorussie. 

Telle que je la vois, l'Ukraine dispose de deux options principales : 

1. Nous introduisons les mêmes sanctions et nous nous solidarisons avec l'UE.
2. Nous ne nous joignons pas aux sanctions et ne faisons rien.
   

Le choix de l'une de ces options dépend de ce qui est le plus important pour l'Ukraine (et pour la personne qui voudra réfléchir et faire un choix) : les valeurs et la solidarité avec l'UE, ou la préservation de l'intérêt commercial et de la stabilité de certains secteurs de son économie ? C'est le dilemme classique « valeurs contre intérêts », qui pose la question de savoir s'il est possible de sacrifier des intérêts économiques, financiers, commerciaux et autres concrets au nom d'un objectif supérieur correspondant à une perception idéale de notre position internationale. 

Dans le cas présent, je suis partisan de la seconde option. Je ne pense pas que l'Ukraine doive se hâter de rejoindre les sanctions sectorielles de l'UE et répéter ce que font Bruxelles ou Washington. Nous pouvons avoir une position politique solidaire avec l'Occident. Nous pouvons et devons condamner l'incident de l'atterrissage forcé de l'avion de Ryanair, car il concerne la sécurité de l'espace aérien. Nous pouvons critiquer Loukachenko pour les violations des droits de l'homme. Mais nous avons d'autres relations avec le Minsk officiel, une autre géographie, une autre histoire et d'autres intérêts concernant la Biélorussie, pour copier les actions et les décisions d'autrui.

La moitié de l'essence A-95 en Ukraine provient de Biélorussie. Au total, la Russie et la Biélorussie contrôlent chacune 36 % du marché ukrainien des produits pétroliers. 42 % de tout le diesel et de l'essence importés en Ukraine proviennent précisément de Biélorussie. Les engrais potassiques représentent 10 % de notre marché, ce qui est également considérable. La Biélorussie est dans l'ensemble le sixième pays importateur vers l'Ukraine, soit 3 milliards de dollars. La diversification des importations pourrait nous affranchir de cette dépendance, mais les approvisionnements alternatifs sont plus chers et leur mise en place doit faire l'objet de négociations, ce qui prendra du temps. 

Si l'Ukraine introduisait les mêmes sanctions sectorielles que l'UE, cela pourrait nous frapper nous-mêmes : les personnes qui travaillent dans ces secteurs, la « Grande Construction » annoncée par Volodymyr Zelensky en 2019, et certains hommes d'affaires qui servent d'intermédiaires pour l'approvisionnement en marchandises biélorusses via l'Ukraine. Ces flux, nous pourrions simplement les céder à la Russie, qui s'efforcera désormais d'exploiter la pression des sanctions sur Minsk pour renforcer son influence sur la Biélorussie et lier celle-ci à son économie. Il en résulte que nous perdrions non seulement sur le plan économique et financier, mais aussi sur le plan géopolitique, en permettant à la Russie, notre concurrent, de s'emparer des flux que l'UE est en train de couper par des sanctions. 

L'Ukraine ne doit pas répéter la voie des États occidentaux à l'égard de la Biélorussie. Nous devons avoir notre propre politique extérieure. À mon avis, celle-ci ne consiste pas à jouer le rôle de « chien de garde », de « figurant » ou d'« auxiliaire » de l'UE, mais plutôt celui d'intermédiaire entre l'Occident et la Biélorussie, un intermédiaire alternatif à la Russie, avec lequel on est prêt à discuter aussi bien à Bruxelles qu'à Minsk. Mais pour cela, il ne faut pas brûler les ponts dans la communication avec les autorités biélorusses, aussi mauvaises que nous les considérions. En effet, au bout du compte, la crise politique en Biélorussie ne joue pas en notre faveur, et aujourd'hui, tout scénario de son évolution servira la Russie, et non l'Ukraine. Par conséquent, les intérêts de l'État ukrainien nous dictent une politique prudente, pondérée et froide dans cette direction.