(不)致命的な打撃か――EU、ベラルーシに初の分野別制裁 ウクライナへの影響は

専門家イリヤ・クサが、EUによるベラルーシ制裁について詳しく解説。

6月24日、欧州連合（EU）は、ベラルーシに対する新たな制裁パッケージを導入することを決定しました。今回、EU加盟国は初めて分野別の制限を課しました。個人を対象とする従来の措置とは異なり、ベラルーシ経済の分野全体が「ブラックリスト」入りしたことになります。ブリュッセルがこのような決定を下すのは、2020年8月にミンスクで政治危機が始まって以来初めてです。 

新たな制裁は、新たなコメント、疑問、見解、叫び声を呼び起こし、あらゆる方向から押し寄せています。活気づいたベラルーシの政治的野党は、アレクサンドル・ルカシェンコ「体制の崩壊」までの日数を数えて歓喜しています。与党勢力は無関心に肩をすくめ、制裁など何の意味もない、外部の陰謀だと主張しています。一方、外部の観察者は制裁リストを見比べ、何が起きているのか、そして他国にどう影響するのかを理解しようとしています。 

ベラルーシに対してどのような制裁が科されたのでしょうか？ 

新たな制裁の公式な理由は次のとおりです。「ベラルーシにおける重大な人権侵害の増加と、市民社会、民主的野党、ジャーナリストに対する暴力的な弾圧、ならびに2021年5月23日にミンスクでライアンエア機が強制着陸させられ、その後ジャーナリストのロマン・プロタセビッチとソフィア・サピエガが拘束されたこと」。 

この決定では、5月のライアンエア機事件にやや二次的な役割しか与えられていないことが目を引きます。いわば人権侵害の体系的問題に加えての付け足しのようです。ミンスクでの機体の強制着陸事件こそが、過去2か月間のEUとベラルーシの対立を急激に激化させた主な原因であったことを考えると、これは奇妙です。仮にこの事件がなければ、EUは分野別制裁を課さなかったかもしれない、と推測できます。また、そのような決定を下したとしても、制裁はより穏やかなものになっていたでしょう。 

制裁は、ベラルーシ経済の4つの分野、すなわち金融、エネルギー、軍事産業、化学を対象としています。それぞれの分野において、ベラルーシの対外貿易と国民経済の構造で重要な比重を占める領域が対象となっています。リストを見ていきます。 

金融分野では、EUは銀行に対する制限を導入しました。具体的には、EUの公式機関であるブリュッセルは、ベラルーシによる自国の資本市場へのアクセスと、自国の開発銀行との協力を制限しました。90日を超える期間の融資や貸付が禁止されました。ベラルーシの国家機関に対する保険および再保険が禁止され、欧州投資銀行が資金を拠出していたベラルーシへの一部の技術支援が凍結されました。ベラルーシ共和国が加盟している多国間開発銀行との協力にも制限が導入されました。 

エネルギー分野では、制裁は石油製品の輸出に影響を及ぼしました。具体的には、EUの公式機関であるブリュッセルは石油取引を制限し、実質的にベラルーシからの石油製品の購入、輸入、供給に関する新たな契約の締結を禁止し、この分野への技術的、仲介的、金融的支援も禁じました。ただし、「ブラックリスト」に載る製品の具体的なカテゴリーの一覧は、後日策定されると記されています。 

軍事分野への影響は限定的です。通信技術、機器、ソフトウェアのうち、軍事目的に使用され得るものも対象になりました。また、インターネット上の人々の監視、通信の傍受、電話の盗聴に用いられる技術やソフトウェアの移転、供給、販売も禁じられました。要するに、治安機関が野党系メディアやSNSアカウントへの圧力に使っている「おもちゃ」すべてです。しかし最も興味深いのは、軍民両用品の取引禁止です。言い換えれば、EUは軍需品を扱うベラルーシ企業だけでなく、長年にわたり取引を仲介してきた仲介業者にも圧力をかけることを決めたのです。 

最後に、化学工業では、カリ肥料が制裁の標的になりました。EU加盟国は、ベラルーシからの炭酸カリウム（「パールアッシュ」とも呼ばれます）の輸入および購入を禁止します。これは、液体石けん、塗料、農業用肥料、フィルム用現像液、建築用モルタルの添加剤、一部の種類のガラスなどの製造に使用されます。など。 

そもそもEUはなぜこの制裁を導入したのでしょうか？ 

まず言っておくべきなのは、この分野別制裁のパッケージは、ライアンエア機事件の後の5月にすでに発表されていましたということです。そして1か月後、その発表が実際の決定となりました。したがって、ベラルーシの空で起きた出来事の後、EU加盟国が新たな制裁を導入しないわけにはいきませんでした。さもなければ、民主主義、人権、そしてあらゆる準民主主義的な構造を守るという対外政策において、弱腰で無関心、一貫性がないと見なされたでしょう。

さらに、政治的なタイミングも偶然ではありませんでした。制裁は、米国のジョー・バイデン大統領が欧州を訪れ、ウラジーミル・プーチンやNATO加盟国との交渉を行った後に導入されました。ベラルーシの状況は、NATO加盟国首脳会議や「米国-EU」の枠組みでの会談、そしてバイデンとプーチンの会話の中で議題の一つとなりました。ベラルーシについて首脳らが何で合意したのかは正確にはわかりません。しかし、西側指導者の最終声明に目を通すと、彼らがミンスクに対する圧力を強めることで協調して行動することを決めたことがわかります。もっとも、この攻勢的な枠組みにおいて米国は明らかに主導的立場に立ちたがっており、それはフランスやドイツにはあまり好ましく思われていないようです。

最後に、最近の国際情勢が、EUのこの決定にとって好都合な政治的背景を作り出しました。バイデン・プーチン首脳会談は、米国がロシアとの関係を安定させたいという意向を示し、中国の抑止に資源を振り向けやすくしようとしていることを示しました。ロシアと友好関係を築くことが問題なのではありません。むしろ、対立関係を秩序立てて、何らかのルールを設け、紛争を予測可能で理解しやすいものにすることが目的です。そのためには、バイデンは西側とロシアの間の紛争の火種を一時的に凍結する必要があり、双方がなんらかの合意に達することのできる場所を必要としています。ベラルーシはそうした分野の一つです。米国の欧州同盟国はこれを理解しており、同じことを望んでいます。おそらく米国以上にそうでしょう。ロシアは欧州にとって重要なビジネスと貿易のパートナーだからです。 

ロシアとの関係を安定させるためには、欧州はロシアとの紛争状況を行き詰まりから脱却させ、何らかの方向に動かし、最終的に妥協的な合意に至る必要があります。そのためには足踏みしているわけにはいかず、賭け金を引き上げるか、後退するしかありません。ブリュッセルは、ホワイトハウスの後押しも受けて、穏やかではあるものの前進することを決め、ベラルーシとロシアに圧力をかけ、交渉の席に着かせ、ルカシェンコの問題をできるだけ早く終わらせようとしています。 

つまり、ベラルーシの経済は崩壊するということなのでしょうか？ 

まったくそうではありません。よくあることですが、EUの新たな制裁決定には「落とし穴」があり、それによってこの状況を別の角度から見たり、より深く分析したりすることができます。例を挙げて説明してみましょう。 

ベラルーシの「石油産業」への制裁は、間違いなく最も痛手となるものですが、それは長期的な視点に限られます。石油および石油製品の輸出はベラルーシ経済の約17.6%を占め、ミンスクが欧州市場への石油輸出で得ていた10億ドル以上の収益に相当します。しかし、この分野に制裁を導入したからといって、ベラルーシがすぐにその収入を失うとか、欧州への石油のパイプライン輸送を止めるというわけではありません。 

実はこれらのEU制裁は、ベラルーシと欧州の間で既に締結されている既存の契約には適用されません。EU理事会の声明では、第2f条第5項にこう明記されています。「第1項および第2項の制限は、2021年6月25日以前に締結された契約、または合意の履行に必要な追加契約の履行に影響を及ぼしてはならない」。さらに、声明の文言を見ると、EUは石油製品のベラルーシからの直接輸入は禁止したものの、ベラルーシ産石油製品の間接的な購入については何も述べていないことがわかります。言い換えれば、ベラルーシからの直接の輸送は禁止されていますが、決定の内容によれば、第三国から仲介業者を通じて、例えばイギリス、ロシア、オランダ、ウクライナなどを経由して輸入することは可能です。これは長年行われてきたやり方と同じです。 

銀行についても、いくつかのニュアンスがあります。EUは、欧州復興開発銀行（EBRD）および国際復興開発銀行（IBRD）によるベラルーシの国家機関との協力を制限しましたが、それはミンスクへの新規融資や助成金の供与に限られます。既存のものは有効のままです。民間企業への財政支援は制限の対象になりません。また、EBRDとIBRDへの制限は、ベラルーシの国家機関とのすべての協力分野に及ぶわけではありません。後者は、人道、環境保護、原子力安全、または流動性確保のためのプロジェクトに資金が必要であることを示せば、依然として欧州の資金を申請することができます。 

カリ肥料への制裁も同様の状況です。これらは既存の契約には影響せず、6か月、12か月、18か月のいずれの契約にも適用されません。つまり、ベラルーシから欧州連合への肥料の供給は少なくとも2022年初めまで続くことを意味します。ちなみに、肥料に関してEUは石油製品と同じ対応をしました。直接の購入は禁止しましたが、間接的な購入は禁止していません。これにより、ロシアを経由し、ロシアの管理下での製品の再輸出の可能性が開かれています。これによって利益を得るのはモスクワだけです。特に、ベラルーシの企業を自国の都合に合わせて再編することができればなおさらです。さらに、EUの禁止は炭酸カリウムのみに適用され、ベラルーシから欧州への輸出で大きな割合を占める他の肥料には適用されません。たとえば、K2O含有量が40%未満および62%超の塩化カリウムは制裁の対象となりましたが、ベラルーシカリの主要製品は、K2O含有量40%から60%のカリウムです。 

ご覧のとおり、EU制裁は効果が遅れて現れ、その作用も限定的です。文言は、政治的な駆け引きや合意の余地を残すように選ばれています。確かに、一部のベラルーシ国営企業やルカシェンコ周辺の一部のビジネスマンにとって困難を生み出すでしょう。しかし現状の形では、それらにとっても、ベラルーシ経済にとっても、権力機構にとっても、アレクサンドル・ルカシェンコ自身にとっても、致命的な打撃にはならないでしょう。

では、制裁の意味は何なのでしょうか？ 

分野別制裁は、EUからベラルーシ当局への明確な政治的メッセージです。EUは制裁を強化し、アレクサンドル・ルカシェンコの周辺と対立する道を選んだのです。上で説明した制裁体制の特徴から、実際に制限が効力を持つのは2022年からだということがわかります。 

このように、EUはベラルーシに明確なメッセージを送っています。政治的譲歩をして、野党への圧力を弱め、昨年末にルカシェンコが始めた権力移行のプロセスに親西側のベラルーシ活動家を参加させるために、6か月の猶予があるということです。言い換えれば、EUにとって制裁は、ベラルーシ当局を打つ「ムチ」の役割を果たしており、今後さらに制裁圧力を強めれば生活水準の低下と社会的緊張の高まりにつながることを示しています。そしてそれは常に悪い結末を迎えます。 

さらに、分野別制裁は、ルカシェンコを救うことを急いでいないロシアへのシグナルでもあります。モスクワにとって最も重要なのは現在のエリート層の救済ではなく、その変革です。大局的に見れば、ロシアもEUと同様、ミンスクにおける政治権力の移行に関心を持っています。しかし、その移行はクレムリンの利益を考慮し、クレムリンに忠実な政治勢力が体制に入れるようなものである必要があります。したがって、ロシアにとってEUのベラルーシ制裁は戦術的な観点からはいかなる脅威ももたらさず、むしろルカシェンコへの圧力、彼の周辺との政治的駆け引き、そしてロシアの供給への依存に国を徐々に引き込むための、好都合な土壌を作り出しています。 

さらに、このような文言の制裁は一石二鳥です。ポーランドやリトアニアといった東欧の「タカ派」が求めた、ベラルーシに対するより厳しいEUの立場を示すと同時に、「橋を焼く」ことも、ベラルーシの組織との関係をすべて断つこともなく、対話を維持できるからです。 

ウクライナは制裁に加わるべきでしょうか？ 

この問題をめぐっては、自由な議論が始まります。答えはさまざまです。唯一の「正しい」答えは存在せず、人それぞれにとっての「正しい」答えは、その人の理想、信念、先入観、世界観に合致するものです。ウクライナもEUと同じことをすべきでしょうか？ベラルーシを取り巻く状況をどう捉えるかによります。 

私の見るところ、ウクライナには二つの基本的な選択肢があります。 

1. 同じ制裁を導入し、EUと連帯する。
2. 制裁に加わらず、何もしない。
   

どちらの選択肢を選ぶかは、ウクライナ（そして熟考して選択しようとする人）にとって何が重要かによります。価値観やEUとの連帯か、それとも商業的利益や一部の経済分野の安定か。これは古典的なジレンマ「価値観対利益」です。ある高い目標、すなわち私たちの国際的立場についての理想的な認識に応じて、具体的な経済的、金融的、ビジネス的およびその他の利益を犠牲にできるかどうかが問われる局面です。 

この件に関しては、私は二つ目の選択肢を支持します。ウクライナが急いで分野別のEU制裁に加わり、ブリュッセルやワシントンを真似することには賛成しません。 私たちは西側と連帯した政治的立場を持つことができます。ライアンエア機の強制着陸事件を非難することもできますし、そうすべきです。なぜなら、それは空域の安全に関わるからです。ベラルーシの人権侵害についてルカシェンコを批判することもできます。しかし、公式ミンスクとの関係、地理、歴史、ベラルーシへの利害は私たちとは異なり、他国の行動や決定を真似する理由はありません。

ウクライナ国内で販売されるA-95ガソリンの半分はベラルーシからの供給です。ロシアとベラルーシはそれぞれ、ウクライナの石油製品市場の36%を支配しています。ウクライナに輸入されるディーゼルとガソリンの42%は、まさにベラルーシから来ています。カリ肥料は私たちの市場の10%を占めており、これも決して少なくありません。ベラルーシはウクライナへの輸入国の中で全体として6位であり、その額は30億ドルです。輸入品の多様化によってこの依存から脱却することはできるかもしれませんが、代替供給は高価であり、交渉が必要で、時間もかかります。 

ウクライナがEUと同じ分野別制裁を導入すれば、それは私たち自身に打撃を与えかねません。これらの産業で働く人々、ウラジーミル・ゼレンスキーが2019年に発表した「大建設」、そしてウクライナを経由してベラルーシ製品の供給を仲介している一部のビジネスマンにとってです。これらの流れを、ロシアに明け渡してしまうことになりかねません。ロシアは今後、ミンスクに対する制裁圧力を利用して、ベラルーシへの影響力を強め、自国経済に結びつけようとするでしょう。その結果、私たちは経済的、財政的に損失を被るだけでなく、地政学的にも敗北することになります。EUが制裁で断ち切ろうとしている流れに、競争相手であるロシアが乗ることを許してしまうからです。 

ウクライナは、西側諸国がベラルーシに対して取った道を繰り返すべきではありません。私たちは独自の対外政策を持つ必要があります。私の考えでは、その政策は「番犬」、「端役」、「手先」としてEUに従うことではなく、西側とベラルーシの間の仲介者、ロシアに代わる仲介者としての役割にあります。ブリュッセルとミンスクの双方と話す用意のある仲介者です。しかし、そのためには、私たちがどれほどベラルーシ当局を悪いと考えようとも、彼らとのコミュニケーションにおいて橋を焼いてはいけません。結局のところ、ベラルーシの政治危機は私たちにとって有利な方向には進んでおらず、今日どのようなシナリオになろうとも、それはウクライナではなくロシアに利益をもたらします。したがって、ウクライナの国家利益は、この方向において慎重で、熟慮され、冷静な政策を求めています。