ロンドンで開かれたNATO首脳会議は対立の中で幕を閉じた。なぜ誰もが同盟の危機を語るのか、NATOは本当にほころび始めているのか？

同盟としての機能の危機と、世界における新たな役割を模索するNATOの現状について。

12月3日から4日にかけてロンドンでNATO加盟国の首脳会議が開かれた。今回は、NATO創設70周年にあたるという点で特別な会議となった。首脳会議では、国際安全保障や地球規模の課題に関わる多くの問題が話し合われた。しかし会議後、多くのメディアや分析家は、この会議が同盟国間の関係、さらには組織内部の危機を示したと再び指摘し始めた。

NATOの危機をめぐる議論は、過去3年間にわたって特に活発に行われているが、組織内の問題はそれ以前から存在していた。なぜ「NATOの危機」について不安の声が次第に増えているのか、そしてロンドン首脳会議は状況を理解する上で実際に何を示したのか。順を追って見ていこう。

NATOとは何か？

率直に言えば、NATOが何であり、いつ創設された組織なのかを知らない人は多い。政治指導者がNATOについて語るのは、ウクライナの加盟の話や、ロシアの侵略から守ってくれるとされる同盟国の話が出るときに限られ、一般論にとどまることがほとんどだ。実際、NATOの理念、原則、組織構造について正確な知識を持つ人は少ない。ウクライナ人の55%はNATOについての知識が不十分だと考えており、よく情報を得ていると考えているのはわずか11%だ。NATOの本質についても人々の見方はまったく異なる。30%が「攻撃的な帝国主義的ブロック」だと確信し、37%が「防衛同盟」だと考え、18%は「平和維持組織」だとしている。一方、同盟の構造や意思決定の仕組みを知っている人はごくわずか、19%にすぎない。

そこで、この点をはっきりさせておこう。

NATO（正式名称は北大西洋条約機構）は、欧州の大部分の国々に加え、米国、カナダ、トルコを含む軍事・政治ブロックである。この組織は1949年、米国の主導により創設された。その主要な目的と存在意義は、欧州における「ソ連の脅威」への対抗、すなわちソ連とその影響力に対抗することにあった。ちょうどこの時期、米国とソ連の間で「冷戦」が始まり、欧州は影響圏に分割されていた（西欧は米国の関心領域に入り、米国の「安全保障の傘」の下にあり、東欧はソ連の社会主義ブロックに属していた）。条約に署名した12か国は集団安全保障の体制を築いた。言い換えれば、NATOの協定に署名したすべての国は、攻撃を受けた場合に互いを守る義務を負った。こうして、NATO憲章の有名な第5条が生まれた。それは「同盟国の一つに対する攻撃は、すべての同盟国に対する攻撃とみなす」と定めている。 

NATOは、ソビエト連邦を欧州で抑止する重要な要素となり、また加盟国が共通の原則（いわば「一人は全員のために、全員は一人のために」）、価値観（自由主義、自由、民主主義、正義、信頼）、そして対処すべき敵（ソ連とワルシャワ条約機構加盟国）をもとに結束する助けにもなった。1949年以降、同盟は数回拡大し、欧州大陸の重要な国々を自陣営に引き入れることで、影響圏と支配範囲を広げていった。以下は、NATO創設後に行われた拡大の波である：

1.    1952年 – ギリシャとトルコ；

2.    1955年 – ドイツ連邦共和国；

3.    1982年 – スペイン；

4.    1990年 – 東ドイツが西ドイツと統一し、統一国家としてNATOの加盟国となった；

5.    1999年 – ハンガリー、ポーランド、チェコ；

6.    2004年 – ブルガリア、ラトビア、リトアニア、ルーマニア、エストニア、スロバキア、スロベニア；

7.    2009年 – クロアチアとアルバニア；

8.    2017年 – モンテネグロ。

NATOの主要な政治機関は北大西洋理事会である。この機関は、組織の活動、戦略的な目標や任務に関わるすべての重要な決定を下し、さまざまな軍事作戦や人道支援活動への同盟の関与についても決定する。理事会は必要に応じて新たな補助機関や委員会を設置する権限を持つ。そのほかにも、NATO議会総会が存在し、これは加盟国の議員(つまり各国議会の議員)が参加し、安全保障に関するさまざまな取り組みを議論する場として機能している。

NATOの問題とは何か？

近年よく語られる「危機」とは、実のところ、1991年に「冷戦」が終結した後の世界におけるNATOの役割と機能を再定義しようとする試みに関連している。ソビエト連邦が消滅し、ワルシャワ条約機構も崩壊すると、1949年の同盟の創設と維持の根拠となっていた意味も、それとともに失われた。そこで論理的な問いが投げかけられた。敵がもはや存在しないなら、NATOは一体何を抑止すべきなのか、と。

ロシアは、一部の欧州人や米国人の目には依然として脅威と映っているが、かつてのソ連と同じ種類の脅威ではない。ロシアは世界経済と結びつき、共通の利益に関わる多くの問題で西側と積極的に協力しており、「鉄のカーテン」の向こうに閉じこもり、「世界革命」を夢見る攻撃的なソ連が西欧や米国にもたらした軍事的脅威を、もはや体現していない。 

その結果、1991年以降、NATOが世界と地域においてどのような役割を果たすべきかを再考し、同盟に新たな機能を与えて、組織を存続させ、適切なものにしようとする試みが始まった。これこそがNATOの構造的な危機の本質である。なぜなら、今日に至るまで、同盟とその世界での機能について明確な新しいビジョンが合意されていないからだ。同盟の将来をめぐる考えや構想、計画、コンセプトは数多く存在するが、加盟国の間で統一された立場は形成されてこなかった。さらに、1999年以降にNATOが東方へ大規模に拡大し、社会主義陣営の旧加盟国も、それぞれの利益、意見、見解、立場をもって参加したことで、組織はいっそう多様で複雑になり、まとまりを欠くようになった。 

同盟を「古い秩序」の罠から救い出し、現代世界とその課題に合わせて徐々に時代遅れになることを避けるための試みの一つが、「冷戦」時代にはなかった様々な国際軍事作戦へのNATOの関与であった。すでに1991年には、NATOは国連の主導の下、サダム・フセインのイラク軍をクウェートから撤退させるための対イラク国際作戦に参加している。1990年代にはユーゴスラビア諸国への空爆にもNATOが加わった。当時その国は、民族・宗教的基盤をめぐる様々な流血の紛争を生みながら崩壊しつつあった。同盟はまた、2001年9月11日のテロ攻撃の後に始まり、今日まで続いている、21世紀の「最も長い戦争」、アフガニスタンでの作戦にも参加した。 

しかし、これらの作戦も、NATOが世界と欧州にとってどんな意味を持つのか、そして主要な敵は誰なのか、という重要な問いには答えられなかった。今日、この点については多様な意見が存在し、各国が自国の利益を優先するため、それが加盟国間の様々な対立や論争を生んでいる。

例えば、米国はNATOを、欧州における自国の政治的利益と影響力を維持するためのプラットフォームと見ており、一方、フランスとドイツは、人道、救助、平和維持作戦を行い、国際テロとの闘いにも貢献する、多分野にわたる軍事・政治組織としてNATOを見ている。さらに、NATOを不要な構造とみなす欧州のエリート層も一部存在する。彼らは欧州連合の枠内で独自の統合軍、EU軍を創設することを支持している。これは、NATOが彼らにとって無関係になるか、新しい欧州軍と緊密に協力するかのどちらかを意味する。ワシントンは、こうした構想を「不要」として退けている。NATOの機能を重複させるような欧州軍を作るより、米国の影響力が最も大きい同盟を活用すべきだというのだ。

東欧のNATO加盟国（ポーランド、ハンガリー、バルト諸国、ルーマニア）は、他のどの国よりも、現在のロシアからのまだくすぶる軍事・政治的脅威を強く感じている。特に2014年のクリミア併合とドンバス占領以降はそうだ。したがって、彼らは同盟を強化し、その本来の意味、すなわちロシアへの対抗とEUの東部国境におけるその抑止に立ち返ることを主張している。

西欧と米国のエリート層の一部および分析家は、NATOがロシア（RF）を抑止するために多額の資金を費やす必要はないと考えている。ロシアはいずれにせよ欧州の一部であり、いつかはその一員になるからだ。彼らの論理では、現在の西側の自由民主主義世界の主要な敵は中国である。したがって、かつて同盟がソ連を抑止したように、NATOは中国（中華人民共和国）との対抗に向けて再編され「照準を合わせる」必要がある。

要するに、このような政治的・イデオロギー的な多様性は、必然的に組織内の多くの矛盾を生み、それが今日の「NATOの危機」をめぐる議論の基盤となっている。さらに、1991年以降、世界は大きく変化した。「共産主義という赤い脅威」に対抗するために結束した資本主義国家の統一された西側ブロックは、もはや存在しない。いわゆる西側は一枚岩ではなく、これらの国々の間では、民族主義や右派保守的な思想、経済重商主義への回帰が見られ、共通の価値観や原則よりも国益が優先されるようになっている。

フランスはエマニュエル・マクロン大統領の下で、弱まりつつあるドイツを背景に、欧州での主導権を握ろうとしている。ドイツでは政治エリートが交代し、アンゲラ・メルケル時代が終わり、新しい世代の政治指導者による権力闘争の時期が始まっている。英国は、2020年に欧州連合を離脱した後の世界における自らの立ち位置を探る中で、独自の危機に陥っている。イタリアは深刻な政治危機に直面しており、政権が頻繁に交代し、旧来の政治家への不信、経済問題、そして多様なポピュリストや冒険主義者の台頭を招いた政治制度を変えようと試みている。スペインは今年、二度の早期議会選挙を経験し、カタルーニャをめぐる憲法危機の中で、ようやく連立政権を組んだが、その連立は脆く、不安定で、極めて変わりやすい。ベルギーとオランダでは、若い新興のポピュリスト政党が台頭しており、その多くは分離主義的な感情、ナショナリズム、反移民的な議論、歴史的な栄光といった国内の古い傷に訴える言説を用いている。トルコは国内政策に対する同盟国からの批判に直面し、NATOに失望して、中国やロシアへの傾斜を始めた。そして米国は、ドナルド・トランプ大統領の就任後、同盟の価値観に対する露骨な軽蔑を示し、信頼できる同盟国としての信用を自ら損なった。

これらの矛盾はすべて年々雪だるま式に積み重なり、NATOの各首脳会議において、指導者同士の個人的な対立、一部の問題での結束の欠如、組織自体の将来像をめぐる食い違い、同盟内部の信頼の危機という形で表面化している。要するに、根本にあるのはNATOの自己定義の危機と、世界における組織の居場所を探す努力である。ロンドンでの首脳会議もその例外ではなかった。

ロンドンでの首脳会議はどのように行われたのか？

今回は記念すべき会議だった。加盟国首脳による30回目の公式会合であり、同盟の70周年を記念するものだった。首脳会議は、イングランド南東部ハートフォードシャー州のクラレンドン伯爵家の旧中世の邸宅を含む、華やかなイギリスのホテル施設「The Grove」で開かれた。この場所は偶然選ばれたものではない。この地域はロンドンに非常に近く、ロジスティクスやインフラの観点から便利である。さらに、ここはイギリス国内でよく知られた歴史的な土地で、『ハリー・ポッター』シリーズ全作や『スター・ウォーズ』など多くの映画が撮影された場所でもある。ここには多くの裕福な貴族の家系が住み、英国の大企業の本社も多く置かれている。そして最後に、イングランド南東部は伝統的な英国保守党の牙城であり、現在政権を握る彼らは、12月12日に予定される次回の議会選挙で過半数を獲得したいと考えている。 

首脳会議には、NATOの全29加盟国の首脳が出席し、米国のドナルド・トランプ大統領、フランスのエマニュエル・マクロン大統領、カナダのジャスティン・トルドー首相、英国のボリス・ジョンソン首相、ドイツのアンゲラ・メルケル首相、ポーランドのアンジェイ・ドゥダ大統領が含まれた。正式な歓迎式典はバッキンガム宮殿で行われ、参加者はエリザベス2世女王に迎えられた。

加盟国以外の国も参加したのか？

いいえ。特別に招かれた客は北マケドニアのゾラン・ザエフ首相であった。

この国は現在NATO加盟の過程にあり、次の2020年にも加盟が実現する可能性がある。マケドニア人は、昨年ギリシャとの国名をめぐる争いに決着をつけたことで、同盟への加盟の道を開いた。

ギリシャは、マケドニアという国名が、ギリシャの歴史と、同じくマケドニアと呼ばれる歴史的地域を侵害するとして、マケドニアのNATO加盟を阻止していた。この論争は長年解決されなかったが、昨年マケドニアが国名を北マケドニアに変更することに同意した。   

ロンドン首脳会議では何が起きたのか？

実際には、上で述べられたことがすべて起きた。各国の指導者は再びさまざまな問題をめぐって争い、自国の利益を守ろうとし、その対立は再び公の場に現れ、NATOの結束のさらなる分裂を示した。そのため、多くの国際的な論評者は「NATO首脳会議の危機」と指摘し、ロンドンで起きたことや、世界の指導者たちが互いに何を語ったかを注視した。

ロンドン首脳会議には、会議が始まる前から影が差していた。実質的に、その雰囲気と空気感はあらかじめ決まっていたといえる。フランスのエマニュエル・マクロン大統領は、会議の1週間前に、「NATOの脳死」について衝撃的で物議を醸す発言を行った。それは、まさに前述した問題、すなわち新しいアイデアの欠如、同盟の世界における不明確な役割、その曖昧な機能、そして加盟国間の結束の欠如を念頭に置いたものだった。これは他の加盟国の間で反発を招き、加盟国の一部がマクロンの発言を批判した。最も辛辣な返答は、トルコのレジェップ・タイイップ・エルドアン大統領によるもので、彼はフランスの指導者に医師の診察を受けるよう勧め、マクロンの「脳が死んでいる」のはむしろ彼自身だと示唆した。これにより、ただでさえ問題を抱えていたトルコとNATOの欧州同盟国との関係は、さらに悪化した。 

加えて、英国国内の政治的動きそのものが、いわば「蜜の樽の中のハエ」となった。英国が総選挙前の熱狂状態にあるだけでなく、王室をめぐるスキャンダルも勃発した。エリザベス2世女王の息子の一人、アンドリュー王子がスキャンダルの中心に立たされた。7月に人身売買と性的奴隷制の容疑で逮捕され、8月初めに拘置所内で不可解な死を遂げた米国の億万長者で小児性愛者のジェフリー・エプスタインとの親密な交友関係が明らかになったのだ。記者たちは、アンドリュー王子がエプスタインの複数の拠点を繰り返し訪れており、そこで未成年の少女が関わる乱交パーティーが行われていたことを突き止めた。王子自身はすべてを否定したが、その後、公の場でインタビューに応じることを決めた。しかしそのインタビューで完全に失敗し、状況をさらに悪化させた。この後、女王は彼が公式行事に参加することを禁じ、ロンドンでの首脳会議では多くの人が彼の不在に気づいた。

首脳会議そのものでも、NATO内部の信頼の危機をさらに際立たせる多くの問題が起きた。以前の多くの会合とは異なり、今回は結束や価値観、考えの共有はまったく感じられなかった。むしろ、不一致、偽善、不安、そして雰囲気の有害さが支配的だった。米国のドナルド・トランプ大統領は、フランスのエマニュエル・マクロン大統領を激しく批判し、両者は複数の争点、すなわちシリアからのイスラム国戦闘員の帰還、ロシアへの姿勢、そしてマクロンのNATOに関する批判的発言をめぐって対立した。首脳会談の合間に行われた二国間会談は極めて緊張したものとなり、記者向けの共同記者会見も冷ややかだった。トランプはマクロンの国内政策や発言を穏やかに皮肉り、一方フランスの指導者はトランプがシリアにおける「IS」戦闘員の数について数字を誤った際、米大統領を公然と訂正することさえ辞さなかった。 

まさにロンドンでのこの会議で、多くの外部の論評者が初めて、一見信じがたい言葉「米国によるフランスへの制裁」を耳にした。ドナルド・トランプは、フランスが巨大IT企業「Apple」や「Google」などの米国の大企業に、デジタル税を課す意向を示したことに対し、報復として仏製品への貿易制限を導入すると公に脅した。これらの企業はEUで独占禁止法違反の疑いをかけられている。相互制裁や報復措置が話題になれば、大西洋同盟の内部に友好関係などもはや存在しないと言わざるを得ない。

会議における大きな問題はトルコの問題であった。エルドアン大統領は、首脳会議で、NATOがバルト諸国とポーランドを、ロシアからの想定される脅威から守るために策定した新たな更新版の計画を承認することを突然阻止した。この計画は、これらの国々への追加のNATO部隊派遣、防衛インフラの近代化、東欧をロシアからの潜在的脅威から守る取り組みへの追加資金配分を含んでいた。アンカラは、NATOに対して自国の関心事項における譲歩を求めて、これらの計画を阻止した。特にエルドアンは、同盟がシリアのクルド人の武装勢力をテロ組織として認定するよう要求した。

事の発端は、10月にトルコが、米国が支援する現地のクルド人武装勢力に対抗して、シリア北東部に軍事侵攻したことにある。しかし、この作戦は西側、特にトルコのNATO加盟国を含む国々から批判された。エルドアンは、クルド人がトルコの国境を攻撃したのだから、これは彼らによる「裏切り」だと考えている。NATO憲章では同盟国は互いに助け合うべきだとされているからだ。ロンドン首脳会議中にエルドアンとの数回の会談を経て、ようやくバルト諸国に関するNATOの計画の阻止を解除させることができた。ただし、トルコの指導者が見返りに何を得たのかは、まだわかっていない。エルドアンによるあからさまな恫喝は、米国大統領からも批判を招いた。大統領は、アンカラがロシアから兵器（今年夏のロシア製S-400対空ミサイルシステムの購入を指す）を購入し始めたのだから、航空機も米国やNATO諸国からではなく、中国やロシアから買えばよいとまで述べた。 

ロンドンでの会議の雰囲気は全体として否定的だった。カナダ、フランス、オランダ、英国の首脳が舞台裏で、ドナルド・トランプの言動を議論し、その演説を茶化している映像がネット上に出回り、参加者全員に不快な後味を残した。米国大統領は、カナダ首相との記者会見の最中に突然、国内政治についてコメントし始め、ワシントンの民主党の政敵を激しく批判するなど、またしても自身の政治的利益になることを優先したことを示した。

トランプは、米国が「同盟に不釣り合いに多額の資金を費やしている」と再び同盟国に思い出させ、ワシントンがNATOを支える用意があるのかという疑問を再び投げかけ、同盟の将来に対する「打算的なアプローチ」（NATOに常に存在していた価値観と信頼に基づくアプローチとは対照的）を示した。ドナルド・トランプは、NATOに対する懐疑的な姿勢で知られ、米国の同盟離脱を提起したことさえあり、そのことで同盟国からの信頼を損ない、米国を除いてもNATOを存続させる代替策を模索させることになった。

ドナルド・トランプはまた、英国との関係を悪化させた。首脳会議中、彼は英国の政治状況に論評し始めた。来英前には、今後の議会選挙に干渉しないと約束していたにもかかわらず、である。同じ会合でトランプはストルテンベルグ事務総長との会談の場で、自分は「Brexitのファン」だと述べ、英国のボリス・ジョンソン首相を称賛した。これに対し記者や英国の野党から否定的な反応が出て、彼らはトランプが英国政府に有利になるよう政治的に振る舞っていると非難した。 

ロンドン首脳会議に影を落としたもう一つの問題は、19歳の英国人ハリー・ダンの悲劇的な死亡事故だった。ダンは8月、米国大使館の職員で外交官のアン・サキュラスが運転する車にはねられて死亡した。事故直後、サキュラスは事故現場を去り、刑事事件として告発される前に外交特権を利用して英国から米国へ出国した。それ以来、英国は米国にサキュラスの引き渡しと刑事責任の追及を求め続けている。米国が捜査に協力していないにもかかわらず、トランプがバッキンガム宮殿で迎えられたことに多くの人が不満を抱いた。これは首脳会議における英米関係へのもう一つの打撃となった。

同盟国の間では、中国をめぐる問題でも結束がなかった。米国は中国への圧力を強め、対中貿易を減らすことを積極的に推し進めた。当然ながら、米国とドナルド・トランプの見解を共有する欧州諸国は多くない。EU諸国は、中国がそれらにとって脅威となりうることを認めつつも、その脅威はイデオロギーおよび地経学的競争の枠を超えるものではないとみている。したがって、中国との協力が繁栄と利益をもたらしうるのに、なぜ北京との協力を減らす必要があるのか、というわけだ。このため、首脳会議では、トランプの激しい反中発言と、他のすべての国々のより穏健でソフトな言い回しとの間に明確な対比が見られた。

このように内部の問題や信頼の危機が多く、さらに過去の首脳会議の経験を踏まえて、主催者はこの催しを「首脳会議」とさえ呼ばず、「会合」とだけ呼んだ。外部の視聴者にとっては大きな違いには感じられないかもしれないが、NATOにとっては大きな差である。「首脳会議」でなければ、最終コミュニケの公表や全首脳による署名も必要ない。過去の会議では、ドナルド・トランプが気に入らない場合、最終宣言への署名をしばしば拒否していたことを考えれば、今年は単にそれを取り除くことにしたのだ。

では、これからどうなるのか？

ロンドン会議は、NATOの制度的危機と、世界における同盟の新たな役割を探す依然として実を結ばない努力が、加盟国の内部の結束をますます損なっていることを示した。その結果、加盟国間の信頼は低下し、多国間協力は弱まり、同盟の成功と効果を評価する基準にも変化が生じている。NATOの力の尺度は、加盟国の強大さや、すべてを一つの思想と構想で結びつけるイデオロギー的基盤の強さではなく、（共通予算への拠出額などの）乾いた数字や、（地中海で難民を乗せたゴムボートを何隻阻止したかなどの）統計、そして実際にはめったに実行されない宣言的な発表によって測られるようになっている。

これは、NATOが国際関係において徐々に周縁化し、この同盟ブロックが、年に一度集まって世界の議題の興味深いテーマを議論する、ありふれた協議・情報フォーラム、関心の集まりにすぎなくなる危険をはらんでいる。

NATOは分裂してしまうのか？

その可能性は低い。同盟国の間にある問題は、同盟の崩壊に至るほど致命的なものではない。また、自らの機能の危機にもかかわらず、NATOは今もなお、少なくともヨーロッパを結びつける課題、すなわちテロとの闘い、地中海での難民流入の抑制、国境の防衛、人道的介入、国際機関への支援などを遂行している。

さらに、NATOの加盟国にとっては、あらゆる問題があるにせよ、組織を解体することは不利益である。NATOは完全に無力ではないからだ。自らを守る能力があり、かなり大きな兵力と資源を持っており、今日に至るまでロシアに対する抑止力となっている。もちろん、信頼の危機と同盟内部の分裂は、確かに同盟の能力を弱め、脅威への対応体制を悪化させ、少なくとも一部の国々でこの計画への関心を失わせた。しかし、NATOの解体や、（例えばトルコなど）「不適切な行動」を理由とした加盟国の除名は、現時点では過度に厳しいシナリオであり、そのための根拠も存在しない。

では、これらすべてはウクライナにとってどういう意味を持つのか？

NATO内部の危機は、ウクライナの外交政策の方向性に直接影響している。その主要な柱の一つは、同盟への加盟を目指すことだ。しかし、NATOが抱える多くの問題、そしてそのために新規加盟国をまだ受け入れられない状況（特にウクライナのように、すべての関係者にとって「デリケート」な問題ではなおさら）は、ウクライナが何としてもNATOに加盟したいという無条件の願望に疑問を投げかけている。

もし同盟の世界における役割を再定義する問題が解決されないままであれば、NATOが非常に急激に弱体化し、ウクライナの利益を守ることもできなくなる可能性がある（今でさえ、多くの人がこの点に疑念を抱いている）。そうなれば、NATOこそがウクライナをロシアの侵略から救い、新たな災厄から守ってくれるのだという、ウクライナの外交政策の議論の大部分が覆されることになる。社会学の調査によれば、ウクライナのNATO加盟を望む人々の大多数が、その決定の主な根拠として、NATOが国家とその国境の安全を保障できるという主張を挙げていることを思い出しておく必要がある。しかし、もし同盟内部のこうした争いが続けば、NATOがその安全を保障できるという信頼は弱まっていくだろう。

したがって、NATOとその加盟国間の関係で何が起きているかを注意深く見守り、全体の状況を理解し、急速に変化するグローバルかつ地域的な状況に合わせて自国の国益を調整することが非常に重要である。